ECONOMIA LIBRO / ECONOMÍA K: AVANZAR SOBRE LOS RECURSOS AJENOS

Dame lo que tengas

Un análisis de las diez decisiones más polémicas que el kirchnerismo ha tomado en el marco del “modelo” que aplica desde 2003. Una explicación crítica y razonada del derrape de una gestión que comenzó con crecimiento económico y reducción de la pobreza, el desempleo y la deuda, y terminó en inflación, fuga de capitales e inseguridad. Aquí, el capítulo que describe la secuencia reservas-Carta Orgánica del Banco Central-cepo cambiario, que afecta la inversión.

PERFIL COMPLETO

Para cumplir su función de estabilizar el crecimiento y la inflación alrededor de sus niveles de equilibrio, el banquero del Banco Central emite y baja la tasa de interés en años malos (hasta aquí todo bien) y contrae y sube la tasa en años buenos, lo que lo hace el chivo expiatorio ideal para políticos a diestra y siniestra y, por añadidura, para la población en general. El banquero central, digámoslo de una vez, no es un tipo popular. Por eso, si bien poca gente se interroga sobre sus actividades, en períodos de crecimiento es fácilmente encasillable en el rol del verdugo: ¿independencia para “enfriar” la economía, para bajar la inflación a expensas del empleo, para generar pobreza y hambre para beneficio de bancos y banqueros?
Sin embargo, la autonomía del Banco Central no implica, como muchas veces se sugiere, que la institución decida de manera autónoma los parámetros de la política monetaria y cambiaria como la inflación objetivo o la flexibilidad del peso. La autonomía de un banco central se suele definir en términos operativos: presupuesto propio, mandatos más largos que los del Poder Ejecutivo (que nomina a sus autoridades) de modo de independizarlo del gobierno de turno, y libertad para ejecutar las políticas monetaria y cambiaria convenidas. En cambio, la definición de estas políticas queda en manos del Poder Ejecutivo, en un proceso en el que el BCRA puede formar parte como soporte técnico. Por ejemplo, si en Brasil o Chile el gobierno escoge el régimen de metas de inflación (y el rango de esas metas), el Banco Central es el que decide el nivel de la tasa de interés o de emisión monetaria para alcanzarlo. Lo mismo sucedería si el gobierno se decidiera por una pauta de inflación del 25% (o cualquier otro régimen, por más desatinado que éste sea).
Los Kirchner, como cualquier político avezado, tuvieron siempre buen oído para las voces de la calle, y en función de estas voces escogieron a sus contrincantes. Erraron con el campo, por no reconocer el cambio estructural que la sojización trajo a las economías regionales. Pero acertaron en todo lo demás: el FMI, los bancos (detrás de las gestoras de fondos de pensión), Marsans, Magnetto, Brufau. En esta línea, al momento de hacerse de las reservas, el Banco Central “colonizado por el poder financiero” fue un villano más que atendible. También ayudó la figura controvertida de Redrado, un banquero central que había sido instrumental a la consolidación de la inflación: más allá de algunas fugaces escaramuzas de políticos como Sanz o Pinedo, el atrincheramiento redradista tuvo un apoyo tibio y llegó rápidamente a su fin con la aprobación de su remoción por parte de la Comisión Bicameral.
Hay quien hoy especula con que la novela de las reservas fue sólo una excusa, una movida ruidosa orquestada alrededor de un tema de poca envergadura y orientada a sacarse de encima a un funcionario crecientemente inorgánico (Redrado) y poner a alguien afín para reorientar al Banco Central a su nuevo mandato. Pero como en el caso del campo, aunque a menor escala, lo más factible es que todo haya sido fruto de un mal cálculo. Un avance que encontró resistencia (en Redrado, en la oposición, en la Justicia) y que derivó en contienda abierta, causa patriótica y enroque final.

La carta inorgánica
Para cuando Mercedes Marcó del Pont asumió al frente del Banco Central, las cartas parecían echadas. La primera de ellas, la Carta Orgánica: Marcó del Pont traía consigo un proyecto de sus días de diputada porteña que modificaba el mandato de la autoridad monetaria para volverlo más afín al del Banco Nación. Ya no se dedicaría a la estabilidad de precios, sino al crecimiento y el financiamiento de la inversión. Pero la convicción para reformar formalmente el funcionamiento del Banco Central llegaría, como en otras ocasiones, de la mano de las necesidades de caja. A principios de 2012, con la economía desacelerando fuerte, el déficit fiscal en ascenso y la escasez de dólares volviéndose crónica por la introducción del cepo cambiario, el Gobierno enfrentó una demanda de pesos y dólares inesperada en un país con superávit comercial y bajo nivel de endeudamiento. En ese contexto, un Banco Central limitado en su financiamiento al Gobierno por restricciones legales se volvió una presa difícil de soslayar.
Si bien la modificación de la Carta Orgánica aprobada por Senadores el 22 de marzo de 2012 (votada por la bancada oficialista, esta vez sin acompañamiento de los legisladores opositores) se disfrazó de revolución desarrollista, el objetivo esencial fue claro: convertir al Banco Central en el prestamista de última instancia del Gobierno. Así, se relajó el límite para préstamos al Tesoro Nacional (bajo condiciones excepcionales que la nueva Carta Orgánica dejaba libradas a juicio del Gobierno) y se habilitó la transferencia de reservas para el pago de deudas dolarizadas de todo tipo.
La inconsistencia entre fines y medios de la reforma de la Carta Orgánica queda en evidencia al pasar revista a la defensa que de ella hicieron distinguidos kirchneristas en los medios. “Lo que pretendemos es conseguir herramientas para poder desarrollar una estructura financiera como necesita el país, pero con la capacidad suficiente de poder evitar cualquier crisis. Estamos convencidos de que el sostenimiento de la moneda se basa en la generación de riqueza y trabajo”, argumentaba Aníbal Fernández. “Ahora vamos a poder hacer frente a los pagos correspondientes de la deuda externa sin condicionamientos”, aportaba María de la Rosa (FpV, Formosa). “Estamos ante un cambio de paradigma, que comparto plenamente. No se puede sostener una entidad divorciada de la política económica”, especulaba la legisladora pampeana María de los Angeles Higonet (PJ). Roberto Feletti, ex viceministro de Economía de Boudou, señalaba como aspectos positivos del proyecto “la posibilidad de crear una moneda respaldada por los bienes que este país produce; la capacidad del Banco Central de ordenar el sector financiero, donde la asignación de recursos no es eficiente, y el financiamiento al Tesoro, delineado por ley para cuestiones excepcionales”, para concluir que “éste es el camino a la reconstrucción del mercado de crédito”. Por su parte Marcó del Pont, autora del proyecto original, recalcaba que “tenemos que tener la mayor capacidad de maniobra y flexibilidad posible para reaccionar con nuevos instrumentos que nos permitan sostener procesos de crecimiento e inclusión”. Es que el Banco Central que surgiría de la nueva Carta Orgánica era distintas cosas para distintas personas: fuente de financiamiento fiscal para el Gobierno, fuente de financiamiento de la inversión productiva para Marcó del Pont, y fuente de trabajo para los legisladores oficialistas y voceros de turno que, en sus puntuales apariciones mediáticas, se esmeraban en vano por reconciliar estas visiones fugitivas y contradictorias con algo que se pareciera al mandato tradicional de un banco central: asegurar la estabilidad de la moneda en un contexto de inflación creciente. La realidad no deparó sorpresas. En 2011, el financiamiento del Banco Central al Gobierno alcanzó los 21 mil millones de pesos de préstamos (el incremento del stock de “adelantos transitorios” que, en la práctica, poco tienen de transitorios ya que se renuevan y amplían año a año) y 10.500 millones de utilidades (en jerga económica, el superávit “cuasifiscal”) más 9.600 millones de dólares por transferencia de reservas internacionales. No es poco dinero: como referencia, pensemos que el Banco Central en 2011 cubrió nada menos que el 16,9% del gasto total del Gobierno central. Para 2012, la tendencia a financiarse con el Banco Central se consolidaría: 60.600 millones de pesos de préstamos y 7.700 millones de pesos de utilidades, más 7.600 millones de dólares en reservas (o sea, 20% del gasto del Gobierno).
La dinámica ascendente del financiamiento del Banco Central al Gobierno sigue una lógica peligrosamente circular. Los préstamos tienen un techo que depende de la emisión y la recaudación del año anterior, que crecen con la inflación. Por su parte, las utilidades reflejan la depreciación oficial, es decir, el aumento del valor en pesos de los activos dolarizados del Banco Central: las reservas pero también las letras intransferibles que el Gobierno coloca cada vez que retira reservas (de este modo, paradójicamente, el Central incrementa sus activos dolarizados aunque pierda reservas). Así, la inflación de ayer genera un dólar más alto y eleva el techo de préstamos y las utilidades. El Banco Central gira estos adelantos y utilidades emitiendo más pesos y generando más inflación hoy. Y así, de vuelta a empezar.
Si en 2003 el Tesoro reportaba un superávit fiscal de 6% del PBI y el Banco Central acumulaba 3.600 millones de dólares en reservas, nueve años más tarde los números se invertían: el déficit fiscal era de 0,5% del PBI y el Banco Central perdía 4.809 millones de dólares. No hay nada particularmente nocivo en un déficit de 0,5% del PBI, sobre todo si lo comparamos con un superávit de 2003 que se basaba en salarios bajos y gasto social insuficiente. Pero sí valen dos comentarios al respecto. Primero, que la pérdida de la capacidad de ahorro público (el superávit fiscal primario es esencialmente eso) se debió tanto a la recuperación de salarios, la asignación universal por hijo o la moratoria previsional como a la bola de nieve de los subsidios de servicios públicos, las pérdidas de Aerolíneas o de Fútbol para Todos. Segundo, que en ese lapso se pasó del desendeudamiento virtuoso con crecimiento y ahorro fiscal a un desendeudamiento menos virtuoso saldado casi exclusivamente con emisión de pesos e inflación. En el camino, la inflación se volvió adicción.

El túnel del tiempo: tablita, corrida, corralito
Las reservas internacionales reportadas por el Banco Central en la posconvertibilidad han subido y han bajado. Pero desde 2007, a diferencia de lo que sucedió en otros países exportadores de commodities de la región que recuperaron con creces lo perdido en la crisis global, se han mantenido estables en torno a los 46 mil millones de dólares, maquilladas ocasionalmente con préstamos del exterior. Para mayo de 2008, los altos costos financieros (debidos a la intervención del Indec, la apreciación real asociada a la inflación y la crisis del campo) forzaron al Gobierno a recurrir nuevamente al gobierno de Chávez para hacerse de dólares, pero esta vez la tasa sería inaceptable. A pesar de algunas escaramuzas de Boudou al asumir y, más tarde, de Lorenzino al sucederlo, y de alguna efímera ventana de oportunidad para emitir a tasas por debajo del 10% (el techo insinuado por el Gobierno), la Argentina no recuperaría el acceso al financiamiento externo. Y con una inversión extranjera directa a la zaga de Latinoamérica, los declinantes superávits comerciales (los dólares sojeros) se convirtieron en la única fuente de divisas para paliar la creciente salida de capitales financieros sin depreciar el peso.
¿Qué factores explican la salida de capitales y la redolarización de la economía argentina en un contexto de bonanza? En primer lugar, la intervención del Indec: el primer trimestre de 2007 fue el punto de inflexión de los flujos de capitales al país, asociado a la inesperada manipulación del índice de precios al consumidor (IPC), en base al cual se indexaba la mayoría de los títulos en pesos. La intervención fue vista por los inversores como un incumplimiento encubierto de las obligaciones soberanas y marcó el principio de la redolarización.
Un segundo factor detrás de la redolarización fueron la apreciación real acumulada del peso (la pérdida del “colchón cambiario”) con la inflación, el fortalecimiento del dólar con la crisis financiera global y nuestro tipo de cambio pisado por la intervención del Banco Central para usarlo como ancla nominal de precios (al menos de los precios domésticos que usan el dólar como referencia). En el período 2003-2006, con el peso muy subvaluado (la Argentina muy “barata” en dólares), los ahorristas esperaban que la moneda se apreciara en términos reales (es decir, que el tipo de cambio subiera menos que la inflación) y aceptaban bajas tasas de interés en pesos por falta de mejores opciones. A partir de 2007 se empezó a advertir cómo la apreciación real, asociada a la inflación, recortaba el superávit externo, alimentando las expectativas de devaluación.
El tercer factor fue precisamente la política de tasas bajas alentada desde el Banco Central para sostener la demanda doméstica a través del subsidio del crédito (fundamentalmente, el de consumo), a expensas del ahorro. En un primer momento fue posible mantener a la vez tasas de interés en pesos muy bajas y muy negativas en términos reales y bajos niveles de dolarización porque, con una lenta depreciación nominal, aun esa tasa modesta ofrecía rendimientos positivos en dólares. Por ejemplo, un interés del 10%, una inflación del 20% y una depreciación del 6% resultan en una tasa real negativa (–10%) y un rendimiento en dólares positivo (4%). Pero con un superávit comercial en baja, un Banco Central indiferente a la inflación y sin poder indexar el IPC por la manipulación del índice, era natural que a medida que se extinguieran las expectativas de apreciación los depositantes pidieran tasas más altas (como lo hicieron en la segunda mitad de 2011) o se pasaran al dólar. A partir de 2011, con un tipo de cambio que comenzaba a percibirse atrasado, creció la expectativa de un ajuste cambiario. Y, ante la resistencia del Gobierno a dejar flotar la moneda, la salida de capitales, que en 2011 se tradujo en una importante pérdida de reservas internacionales, generó sus propias expectativas de devaluación, realimentando la demanda de dólares como una profecía autocumplida. Un ajuste menor del tipo de cambio habría puesto fin al episodio con un costo bajo en términos de su traslado a la inflación, dada la desaceleración de la demanda ya visible a fines de 2011. Sin embargo, después de las elecciones, en lugar de dejar flotar el peso el Gobierno optó por imponer controles de cambio que incluyeron fuertes trabas a la compra de dólares para pagos de importaciones y giros de dividendos, y kafkianos controles de la AFIP a la demanda minorista para dosificar la venta de dólares a particulares –a lo que se sumaron la obligación de algunas empresas de repatriar activos en el exterior y pesificarlos al tipo de cambio oficial, la prohibición de las empresas de capital extranjero de pagar dividendos a sus casas matrices, y un control minucioso y selectivo de las importaciones–.

¿Por qué fue un error?
La secuencia reservas-Carta Orgánica-cepo cambiario se inscribe en la línea argumental básica detrás de muchos de los errores del segundo kirchnerismo: la negación a adecuar el gasto a los recursos propios y la propensión a avanzar sobre los recursos ajenos. El resultado está a la vista: dependiente del respirador monetario y de lo que quede en los bolsillos de los ahorristas locales acorralados, el Gobierno ya no puede darse el lujo de controlar la inflación o de liberar los ahorros domésticos porque vive de ellos. Por este camino, la independencia financiera se convirtió en aislamiento financiero. El capital que entra al país queda atrapado en el corral, y por lo tanto no entra. Entonces, una caída de las exportaciones debe ser compensada con menos importaciones, lo que implica menos crecimiento. Y la renovación de infraestructura o el capital necesario para extraer las reservas petroleras se logran a cuentagotas o se postergan por falta de fondos. Una Argentina desendeudada y en crecimiento recreó de la nada el cerco de la restricción externa, y chocó con él.



Eduardo Levy Yeyati y Marcos Novaro