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Veinte ministros entre lo urgente y lo importante

La economía ha sido sin dudas uno de los aspectos más turbulentos de las tres décadas de recuperación democrática. No faltó nada: nuevas monedas, planes económicos ambiciosos, hiperinflación, privatizaciones, saqueos, reestatizaciones. La propia opinión pública acompañó ese vaivén y apoyó políticas de “achicar el Estado” con el mismo fervor con el que luego saludó la recuperación de la presencia estatal.

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Desde que volvió la democracia, el 10 de diciembre de 1983, la Argentina ha contado hasta la fecha con un elenco de veinte ministros de Economía (más algún interinato ejercido por un funcionario de algún área cercana). Este desfile de funcionarios se produjo durante el ejercicio de nueve presidentes, dos de ellos reelegidos, como fueron los casos de Carlos Menem y Cristina Fernández de Kirchner.
Nada de extraño tiene que haya mayor rotación de ministros que de los presidentes que los eligen. Pero el caso de la cartera de Economía alcanzó un rango de superministerio (ya lo había alcanzado antes) por la importancia que cobró un área en la que la Argentina había entrado en decadencia muchos años atrás. Muchas veces se dice que, en la toma de decisiones, lo urgente desplaza a lo importante. Pero cuando la urgencia es tal como los desafíos que sufrió la economía argentina, muchas veces lo urgente se convierte en lo más importante.
El contexto internacional no fue demasiado favorable durante los primeros años de la primavera democrática. En 1982 se desató la crisis de la deuda externa latinoamericana, cuando México se declaró en default y el efecto se expandió por toda la región, dando lugar a lo que se llamó la “década perdida”. La situación comenzó a cambiar a principios de los años 90, pero no por mucho tiempo. En 1994 México volvió a entrar en problemas y produjo el llamado Efecto Tequila, que se expandió por el mundo y fue seguido por los sufridos por las economías asiáticas más pujantes, por Rusia y por Brasil. En 2001 la Argentina, en parte como resultado de la devaluación del real brasileño más la falta de credibilidad en el sistema bancario, se llegó a la peor debacle que había sufrido el país desde 1890. La recuperación comenzó a notarse en 2003, pero una nueva crisis internacional estalló en 2008. Y todavía no sabemos qué nos espera en el futuro.

“Política política” La llegada al gobierno de Raúl Alfonsín, el 10 de diciembre de 1983, se produjo justamente en medio de la crisis que dio lugar a la década perdida. La orientación inicial de su gobierno fue la de manejar los asuntos económicos con figuras del partido radical, que en parte seguía las ideas históricas de la Declaración de Avellaneda, como ocurría con la nacionalización de los servicios públicos, y también seguía los preceptos del keynesianismo, que implicaban un incremento en la demanda agregada. La inflación reinante llevó al presidente a llamar para su gobierno a un economista con mayor perfil técnico, como fue Juan Sourrouille, que asumió el cargo de ministro en febrero de 1985. Implementó un plan de shock, que se oponía a la teoría gradualista que los más ortodoxos sostenían en el intento de disminuir la suba de precios esperada. Con ese fin, implementó el Plan Austral, que creaba una nueva moneda con ese nombre, en junio de 1985. El plan tuvo un importante éxito inicial. Pero, por razones que mucho tuvieron que ver con la “política política”, un nuevo aumento en el nivel de precios se intentó controlar en 1988 con el Plan Primavera, que se proponía la apertura de la economía y cierto grado de privatización. De manera paralela, en el gobierno comenzaba a aparecer la palabra “modernización” económica, ligada en parte a la llegada de inversiones extranjeras. De hecho, el ministro de Obras Públicas, Rodolfo Terragno, propuso un llamado al capital privado para participar en el manejo de las empresas públicas, que fue completamente rechazado por el justicialismo, por entonces opuesto sin reservas a cualquier intento de privatización.

Hiperinflación y estabilidad. El gobierno de Alfonsín terminó mal: una hiperinflación llevó a su renuncia anticipada y a la transmisión del mando al candidato electo, el peronista Carlos Saúl Menem, el 8 de julio de 1989. Menem sorprendió a sus seguidores y a la opinión pública al nombrar como ministro de Economía primero a Miguel Angel Roig, el vicepresidente ejecutivo del grupo económico Bunge & Born, que murió en el ejercicio de sus funciones, y después a otro ejecutivo de la empresa, como fue Néstor Rapanelli. La idea era implantar un paquete de medidas que la propia Bunge & Born estuviera dispuesta a poner en marcha y que se llamó plan BB (por las siglas de la firma convocada). El plan le concedía más autonomía al Banco Central, con una fuerte devaluación monetaria y aumentos en los combustibles, las tarifas y el transporte. Esta era una decisión que parecía eludir la doctrina peronista tradicional al entregar el manejo de la política económica a empresarios con una tendencia a aplicar ideas liberales ortodoxas. Pero no prosperó, y el país sufrió el embate de una nueva hiperinflación en diciembre de 1989.
En ese mismo mes, el nuevo ministro de Economía de Menem, Erman González, lanzó el Plan Bonex, que establecía un canje compulsivo de los depósitos bancarios a plazo fijo por un bono en dólares que rendía una tasa de interés fija, que era en realidad una confiscación. En marzo de 1990, el ministro aplicó ciertas medidas para bajar el gasto público en lo que venía llamándose “racionalización del Estado” como parte del “relato” menemista: suspensión de contratos y las licitaciones así como del régimen de promoción industrial, eliminación de reembolsos a las exportaciones y reformulación de la estructura burocrática del Estado.
La estabilidad de precios se alcanzó finalmente cuando el ministro de Relaciones Exteriores, Domingo Cavallo, pasó a ocupar la cartera de Economía y dio inicio, en 1991, a la Ley de Convertibilidad, por la que el Banco Central debía respaldar sus emisiones con reservas en dólares y se establecía un tipo de cambio uno a uno entre el dólar y el peso (que representaba 10 mil australes). Las medidas elegidas para frenar la inflación tuvieron un rápido efecto en la estabilización de precios. La idea no era solamente lanzar otra medida de shock sino establecer un sistema que se asemejaba al del patrón oro que reinó a fines del siglo XIX y principios del XX y creaba un peso interno fuerte. Por otra parte, Cavallo profundizó una serie de medidas que se llamarían “neoliberales”, que seguían más la ortodoxia económica y tendían a achicar el tamaño del Estado. Esto se lograría con la privatización de empresas de servicios públicos, que se implementaron de tal manera que en 1994 el por entonces vilipendiado “Estado empresario” se había reducido a una mínima expresión.
Un año después de haber ganado las elecciones de 1995, que le permitieron un segundo turno en la presidencia a Menem, éste le pidió la renuncia a Cavallo y lo reemplazó por Roque Fernández, por entonces presidente del Banco Central. Las ideas del plan económico  no cambiaron. Pero la convertibilidad se convirtió en un problema: las exportaciones argentinas se volvían cada vez menos competitivas con un peso tan fuerte mientras que esa misma fortaleza alimentaba la llegada de importaciones que desplazaban la producción nacional. El uno a uno, sin embargo, parecía imposible de eliminar por el terror a caer en un proceso inflacionario como el de los que se habían sufrido. Sólo una explosión podía producir una devaluación. Por su parte, en los años 90 la Argentina había acumulado una deuda externa que ya se mostraba abultada  a fines de la década.

Blindaje y corralito. Las elecciones realizadas en 1999 las ganó el candidato de la alianza entre la Unión Cívica Radical y sectores progresistas. La elección para ocupar la cartera de Economía recayó en José Luis Machinea, que había sido presidente del Banco Central durante la gestión de Alfonsín. A la carga de la deuda externa se le unía la encerrona que producía el temor a salir de la convertibilidad, lo que llevó a que el ministro del presidente Fernando de la Rúa, José Luis Machinea, se encontrara con una situación delicada. El peso de la deuda externa aumentaba el déficit fiscal, por lo que el ministro negoció con el Fondo Monetario Internacional el llamado “blindaje”, un salvataje internacional de cerca de 40 mil millones de dólares, que postergaba pagos de capital e intereses a efectos de aliviar la situación financiera del Estado y permitía contar con una medida preventiva antes de entrar en una crisis. En 1999 se había producido un hecho fatídico para la economía argentina como fue la devaluación de Brasil, el principal socio comercial de la Argentina que, con la convertibilidad, disminuyó aún más su nivel de competitividad. Ese año el Producto Bruto Interno cayó el 4%. Mientras tanto, Machinea se alejaba del ministerio y le sucedió la breve gestión del ministro de Defensa, que era reemplazado por Ricardo López Murphy, que lanzó un plan de austeridad que los medios se encargaron de destrozar por los recortes que proponía. Como esperando un milagro y basado en el prestigio que tenía, De la Rúa convocó a Cavallo a regresar al Ministerio de Economía. Pero la convertibilidad ya se había convertido en una bomba.
Durante el año 2001 los bancos se vieron desbordados por los retiros de depósitos de sus clientes. Con el fin de restringir la salida de dinero del circuito bancario, el ministro Cavallo impuso lo que popularmente fue llamado “corralito”. La medida, aplicada el 3 de diciembre de 2001, significó fuertes límites para el desarrollo de las operaciones financieras. Los retiros de dinero en efectivo se redujeron a doscientos cincuenta pesos, que por entonces eran dólares, por semana. Si bien se anunciaba que las restricciones serían levantadas en noventa días, el clima de incertidumbre aumentó y se transformó en malestar. Las manifestaciones callejeras y la desaprobación de la gestión llevaron al presidente De la Rúa a renunciar el 20 de diciembre.

Uno a uno e intervencionismo estatal. Después del breve paso por la presidencia de Adolfo Rodríguez Saá, en la que se declaró y aplaudió el default, en enero de 2002 asumió el cargo Eduardo Duhalde, quien lanzó la Ley de Emergencia Pública del Régimen Cambiario, que terminó con la convertibilidad y convirtió en pesos los créditos otorgados en dólares en el sistema financiero. Además, estableció un cronograma para reprogramar los depósitos en cajas de ahorro, cuentas corrientes y plazos fijos. El 6 de febrero, el Decreto de Reordenamiento del Sistema Financiero transformó en pesos todas las obligaciones en moneda extranjera; los depósitos en esa moneda se convirtieron a un tipo de cambio de $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera. Al mantenerse los créditos en pesos con el tipo de cambio uno a uno con el dólar de la convertibilidad, se produjo la llamada “pesificación asimétrica”, que beneficiaba a los deudores del sistema y perjudicaba a los acreedores. La crisis llevó a la Argentina a tomar cada vez más distancia respecto de las ideas imperantes en los 90; sin convertibilidad y en default, se terminaba con los ejes que habían movido la economía en la década de 1990. Los tiempos que le siguieron en la presidencia a Duhalde se caracterizaron por la recuperación de una situación crítica, primero con su ministro Jorge Remes Lenicov y luego con Roberto Lavagna. 
A partir de 2003 la tendencia hacia la recuperación era un hecho, con una reactivación tanto de la actividad destinada al mercado interno cuanto de la orientada a las exportaciones. A partir de entonces, el país comenzó a crecer a tasas del 8% anual, aunque los incrementos iniciales no pueden ocultar el hecho de que se partía desde la depresión de los años previos. Este proceso se produjo junto con la elección presidencial que ganó el candidato del justicialismo Néstor Kirchner en 2003. Kirchner mantuvo por un tiempo a Lavagna en el ministerio, poniendo énfasis en la disciplina fiscal y en la política de desendeudamiento externo mediante un canje ampliamente aceptado, y en la devolución de la deuda con el Fondo Monetario Internacional para poder salir de su política de seguimiento.
En 2005 se produjo el alejamiento de Lavagna del ministerio y se sucedieron siete ministros que irían profundizando el proceso de intervencionismo estatal, que se continuaría con la elección de Cristina Fernández de Kirchner a partir del 10 de diciembre de 2007. Algunos de los hitos de este intervencionismo fueron la intervención del Indec, en 2007, la estatización de los fondos de pensión (AFJP) en 2008 y de YPF en 2012. Todo esto ha ocurrido en medio de una discusión sobre si las políticas de Cristina Kirchner son o no una continuación de las de su marido. Pero es indudable que tienen lugar en un clima de heterodoxia económica y desconfianza en las fuerzas del mercado que marcó el siglo XXI desde su comienzo.



Fernando Rocchi