Los decretos de necesidad y urgencia son leyes dictadas por el Poder Ejecutivo en determinadas circunstancias. Y esta característica ha despertado la resistencia de vastos sectores de opinión a la regulación constitucional de esta facultad, porque implica el reconocimiento de un avance del Ejecutivo sobre el Legislativo.
Esta excepcional facultad presidencial, para que no signifique una violación al principio de separación de poderes, que en la forma de gobierno presidencialista tiene una connotación muy importante por el tipo de relaciones que se establecen entre los diversos órganos de gobierno, está sometida a requisitos muy estrictos y como toda facultad excepcional debe interpretarse con carácter restrictivo.
Su inclusión en la Constitución fue el resultado de una situación histórica muy particular y contemporánea a la Reforma de 1994, ya que desde 1853 hasta 1983, los gobiernos constitucionales solo habían dictado 27 decretos de estas características. Pero al reiniciarse la vida institucional de la Nación en 1983, tímidamente durante la presidencia de Raúl Alfonsín, este número se fue incrementando y se utilizó para importantes medidas de gobierno. Pero fue en la primera presidencia de Carlos S. Menem donde la práctica alcanzó una asiduidad alarmante. Entre 1989 y 1993 se habían dictado 308 decretos de estas características. Esta situación se tornaba más sorprendente, dada la mayoría legislativa que el partido de gobierno tenía desde el inicio de la gestión en ambas cámaras del Congreso.
Tal situación condujo a los partidos que pactaron la reforma a considerar prudente la reglamentación de la materia para evitar un uso indiscriminado de una facultad excepcional, con un criterio que la realidad posterior demostró que era erróneo. Si la medida había crecido en forma exorbitante sin norma constitucional que la fundamentara, cuánto más probable era su uso con una que la reglamentara. Los decretos de necesidad y urgencia crecieron en el segundo gobierno de Menem, el provisorio de Duhalde y el de Néstor Kirchner.
La norma constitucional que los habilita establece requisitos para que puedan expedirse. Impone la necesidad y urgencia que es una situación de grave repercusión en la comunidad, que produzcan el requerimiento indispensable del dictado de una norma de carácter legislativa y que impidan seguir los trámites ordinarios que la Constitución prevé para la sanción de las leyes.
En este punto el DNU 62/2019 se funda en la demora del Congreso en dictar un proyecto de ley que obtuvo media sanción de la Cámara de Diputados en 2016 y que hasta el presente no logró la sanción definitiva. La materia es sensible socialmente porque los delitos de corrupción administrativa son considerados por la Constitución Nacional como “atentados al sistema democrático” (art. 36 del texto reformado en 1994) y porque el daño que producen afecta la calidad de vida de la población, ya que se sustrae presupuesto público para el enriquecimiento de personas o grupos.
El segundo requisito es que los decretos de necesidad y urgencia no pueden legislar sobre materias de especial interés para el ejercicio de derechos subjetivos, como lo es la materia penal.
Y es en este punto donde el DNU pese al esfuerzo de sus redactores en destacar el carácter civil del procedimiento que instaura y en buscar fundamentación en Convenios Internacionales ratificados por el país, resulta inconvincente y contrario a la letra de la Constitución. Esta norma está vinculada al derecho penal, a la comisión de delitos minuciosamente indicados en su texto e implica una sanción adicional de los crímenes que indica. Aunque el procedimiento que instaura sea de carácter civil, este procedimiento está vinculado al proceso penal y no puede regularse por decretos de necesidad y urgencia, ya que esta facultad debe interpretarse con carácter restrictivo por su excepcionalidad.
El Congreso de la Nación tiene la oportunidad de enmendar su lentitud y omisión de sancionar una norma que resulta necesaria para la defensa del estado democrático y el restablecimiento del principio de igualdad que se viola mediante los actos de corrupción. Porque estos actos exceden la responsabilidad penal de quien los comete, y alteran las bases del sistema democrático, derivando los recursos destinados a promover el bienestar general para beneficio de unos pocos.
*Profesor de Derecho Constitucional.
