La regulación de los servicios públicos demanda mejores capacidades estatales

Las recientes controversias por la tarifa social de Epec y por la nómina de empleados del Ente de servicios y Obras Públicas (Esop). Esop dieron lugar a cuestionamientos cruzados entre las fuerzas políticas que gobiernan y son oposición –recíprocamente– en la provincia y en la capital. La agitación es tal, que hasta los fenómenos climáticos y sus efectos sobre la infraestructura urbana son objeto de lectura política en tiempos preelectorales. Por su naturaleza económica, los dos temas están asociados al rol económico del Estado y su intervención para resolver fallos del mecanismo de mercado. La provisión de energía eléctrica es un caso de monopolio natural y la recolección de residuos es un típico bien público. De ahí que esta circunstancia sea propicia para discutir acerca del rol económico del Estado, evitando el simplismo binario de privatización estatización y haciendo foco en las capacidades estatales de regulación.

El monopolio natural de Epec. La existencia de un único oferente del servicio eléctrico responde a los altos costos fijos que implican el tendido y mantenimiento de la red. No es económicamente viable que compitan dos o más empresas en este segmento, a riesgo de que ninguna pueda afrontar esos costos hundidos y ambas desaparezcan. Como esto no puede suceder en el caso de la electricidad por tratarse de un servicio esencial, el Estado admite la existencia de un único oferente monopólico, pero lo regula para evitar distorsiones en el precio y la calidad que terminen perjudicando a los usuarios. La particularidad de Epec es que, además de ser una empresa monopólica, se trata de una entidad pública, lo que explica que su dinámica organizacional se asemeja más al resto de la administración estatal que a una firma privada. Las decisiones de inversión, proceso productivo o dotación de personal están marcadas por objetivos políticos o de bienestar, y no están bajo la amenaza de la quiebra. La fijación de la tarifa eléctrica no escapa a esta lógica y es el aspecto más crítico de la empresa, por dos motivos. El primero es la falta de certeza acerca del costo de generación, transporte y distribución de la electricidad al momento de determinar el precio que pagan los usuarios. El segundo es el impacto del costo de la electricidad en la matriz económica cordobesa: el principal cliente de Epec es el sector industrial con 39,5% del consumo eléctrico total. Consultado al respecto, el economista José María Rodríguez afirma que el principal problema es la ausencia de un estudio tarifario que permita determinar los costos de las distintas etapas de producción, subtransporte y distribución. Y que las estimaciones realizadas a partir del balance de Epec son insuficientes ya que permiten determinar costos financieros pero no costos económicos. Rodríguez, quien se especializa en infraestructura y servicios públicos, considera que “el Ersep tiene debilidad regulatoria” porque no cuenta con información adecuada para, potencialmente, objetar la matriz de costos que le envía Epec cada vez que pide un incremento. El ente regulador provincial tampoco elabora su propio estudio tarifario, limitándose a validar el aumento solicitado por la empresa. “Epec elabora su propio marco regulatorio y fija su propia tarifa: es una empre sa autorregulada” concluye el economista. La principal falla del Estado, en este caso, es precisamente esa autorregulación. A pesar de ser el propietario de la empresa, no regula eficientemente ni el precio ni la calidad, con un agravante: al no especificar claramente la estructura de costos es imposible fijar el punto óptimo del subsidio a la tarifa, precisamente lo que se discute por estos días. Aquí el riesgo es subsidiar a quienes no lo necesitan o excluir a quienes sí requieren del apoyo del Estado. Y el costo económico de esa decisión –basada en información imprecisa- recae sobre el usuario que puede estar pagando una tarifa injustificadamente alta, o sobre el contribuyente que con sus impuestos estaría financiando subsidios innecesarios, o sobre ambos.

El bien público de la recolección. Una de las características de los bienes públicos es que no se puede excluir a quien no lo paga. La recolección de residuos y el barrido de las calles se prestan a todos los vecinos de la ciudad, más allá de que estén al día con las tasas municipales. Y aquí, nuevamente , el Estado debe garantizar la prestación del servicio -en este caso por una cuestión de salud pública e higiene urbana- haciéndolo por sí mismo o contratando a un tercero. En Córdoba este bien público ha sido provisto bajo modelos de organización muy cambiantes en apenas una década. A inicios de 2009 estaba a cargo de una única empresa privada (Cliba), luego pasó a manos de un ente estatal (Crese) y posteriormente fueron dos empresas privadas que convivieron con la empresa pública. En la actualidad, tres compañías privadas se reparten la recolección y el Esop asume el barrido de las calles, entre otras funciones. Este repaso histórico es útil para fijar dos ideas: la naturaleza pública o privada del prestador no garantiza per se la calidad del servicio; y los acuerdos alcanzados durante las transiciones de un sistema a otro dejaron vestigios que aún persisten. Este último es quizás el elemento más importante para entender la falla del Estado. Durante la conflictiva transición de Cliba a Crese, el municipio debió afrontar la indemnización de los trabajadores traspasados. Para ello recibió un préstamo del gremio de Camioneros en condiciones que fueron calificadas de usurarias por la oposición. Cuando Lusa y Cotreco asumieron el servicio en 2012 a través de un contrato de tercerización, los trabajadores que no fueron captados por las empresas se mantuvieron en el ente estatal dando lugar a la llamada “Crese residual”. Más recientemente se vio cómo el Esop un ente que nació con el objetivo de agilizar los procesos de contratación y bajar el costo fiscal de los servicios y obras públicas, muta hacia un espacio de contención de empleados desprendidos por las empresas recolectoras. En esta última transición, además del débilmente fundado incremento en el monto de los contratos, el municipio dispensó a las empresas de asumir el costo de empleados de mayor antigüedad. Este es un caso en el que una decisión del municipio transfiere costos desde el sector privado hacia los contribuyentes. Aquí la falla radica en la permeabilidad del Estado a las presiones de actores privados –empresas o gremios– durante el proceso de formulación del nuevo sistema. Por tratarse de un servicio crítico, la amenaza latente del lockout patronal o la huelga gremial debilitan el poder de negociación del municipio, lo que lleva a decisiones subóptimas o directamente perjudiciales para los vecinos.

Fortalecer las capacidades estatales. Proveer bienes públicos y regular monopolios naturales son funciones esenciales del Estado en cualquier economía de mercado. Que en el caso local, provincia y municipio tengan fallas en el cumplimiento de esta función no debería orientar a una retórica antiestatista, sino todo lo contrario. En el servicio eléctrico, en la recolección de los residuos o en cualquier otro servicio público, el garante último es el Estado. Se trata del responsable político ante los ciudadanos, independientemente de quién sea prestador o cuál es su naturaleza jurídica. El hecho de que actores privados se apropien de beneficios extraordinarios justifica aún más la necesidad de un sector público que oriente sus políticas hacia el interés colectivo, no particular. El debate no es estatización o privatización, sino el rol que desempeña el sector público en cualquiera de los dos modelos y sus capacidades de regulación.