El desarrollo económico argentino difícilmente puede ser concebido sin un desarrollo en el agro y los hidrocarburos. En esos dos frentes, la Argentina carece de políticas públicas consensuadas y estables. Aun así, a pesar de ese factor adverso, el agro argentino pudo sostener a través de los años una vigorosa capacidad productiva e innovadora, impulsada por la existencia de un vasto número de productores y un mercado de tierras abierto y suficientemente flexible. En cambio, en el sector de hidrocarburos el Estado fue definido siempre como un actor central, con fuerte capacidad de definir las reglas y las condiciones bajo las cuales los inversores privados pueden operar en el sector. De esa manera, las inversiones productivas en hidrocarburos han sido limitadas y el crecimiento productivo relativamente bajo y discontinuo. Por contraste con lo que sucedió con el agro, la Argentina ha sido un país poco innovador en el desarrollo de sus recursos hidrocarburíferos. Recurrentemente, no sólo el Estado nacional ha intervenido fuertemente en este campo; además, las provincias aspiran también a hacerlo; reivindicaciones “nacionales” y “federales”, en nombre de ideales y símbolos, y de intereses razonables y a veces no muy razonables, han servido de justificativos para las decisiones que no impulsaron el crecimiento del sector. Ese sistema de facto, plagado de normas inestables, de regulaciones contradictorias y de excepcionalidades siempre negociables políticamente, generó más incentivos para otorgar prebendas, y para inversiones que buscan beneficios de corto plazo, que inversiones de riesgo. El resultado es esta Argentina que desde hace muchas décadas crece menos que el promedio del mundo.
En la presente coyuntura existe una oportunidad para alcanzar un consenso “productivista” y “federalista”. El consenso se va formando a lo largo y a lo ancho del país a partir de evidencias que se reconocen día a día; pero todavía no se plasma en el nivel de la elaboración de normas. Todos reconocen que es un contrasentido que los cuantiosos recursos hidrocarburíferos que yacen debajo de la superficie no sean extraídos, elaborados y comercializados. A lo largo de la historia del país ha habido ciclos de predominio de ideas nacionalistas en ese campo, atribuyendo a la actividad privada propósitos “expoliativos” y a los capitales extranjeros propósitos imperialistas. Cuando Perón asumió él mismo el cambio de orientación y negoció los contratos para la explotación privada del petróleo, hubo una fuerte reacción en contra, en nombre de los “intereses nacionales”. Yo era un joven estudiante y recuerdo todavía las arengas de Adolfo Silenzi de Stagni y su dictum “detrás de cada dólar extranjero viene también una bayoneta para sojuzgarnos”. Poco después algo parecido le sucedió al presidente Frondizi. A la Argentina le cuesta definir políticas públicas estables, con horizontes de largo plazo y suficiente consenso. En la década de los 90 parecía que algo de eso se alcanzaba; lo cierto es que una después estábamos ya de nuevo en fojas cero. Por lo general, YPF es un instrumento de la política energética del gobierno nacional y en buena medida la orienta. Y las provincias reclaman ser “socias”. Como la Argentina se dio un régimen federal de gobierno pero nunca generó un consenso federal estable, en los hechos somos un país nominalmente federal que es de hecho unitario, donde las provincias terminan negociando con el gobierno central.
Hoy desde YPF se impulsa una adecuación de la legislación a las realidades actuales. El país sufre un déficit energético y necesita gastar sumas cuantiosas para importar combustibles cada año; y debajo del suelo hay cantidades aun más cuantiosas de petróleo y gas, que para ser explotadas exigen enormes inversiones. De eso, y del desarrollo de nuestras agroindustrias, depende el futuro del país en los próximos años. Se entiende que las provincias busquen ser parte de este nuevo consenso; no deberían ser parte de nuevos planteos retardatarios del desarrollo. Lo esencial es que el país disponga a corto plazo de un régimen legal apropiado para atraer inversiones privadas de una magnitud de dimensiones planetarias –porque no hay, ni puede haber, ahorro argentino suficiente para generar flujos de capitales de la magnitud necesaria–. Solamente para poner en producción el área de Vaca Muerta –cuya potencialidad excede en proporciones los pasos dados con los acuerdos con Chevron y el que se firmó esta semana con Petronas de Malasia–, se requieren capitales que no podrán ser atraídos por decisiones provinciales aisladas de una política nacional.
Un acuerdo entre las provincias y el gobierno nacional, y consensos con dirigentes opositores, son señales imprescindibles en estos momentos cruciales y a la vez difíciles: ver al federalismo en la perspectiva del desarrollo del país.
*Sociólogo.
