El secretario de Estado Mike Pompeo ha informado a su homólogo ruso, Sergei Lavrov, que cualquier acuerdo futuro sobre control de armamento nuclear entre EE.UU. y Rusia también deberá incluir a China. Este giro hacia negociaciones trilaterales forma parte del esfuerzo de la administración Trump por reinventar el control de armas de grandes potencias en una nueva era.
Es un enfoque razonable, que resalta que la antigua fórmula bilateral está ya desconectada de la realidad. Es mucho menos seguro que EE.UU. pueda generar la influencia necesaria para que este nuevo enfoque tenga éxito, particularmente frente a China.
Con esta estrategia, el gobierno de Donald Trump está rompiendo con dos paradigmas anteriores de control de armas. El modelo de la Guerra Fría se centró en estabilizar la competencia entre Moscú y Washington al limitar el tamaño de sus arsenales nucleares y su búsqueda de sistemas más desestabilizadores. El enfoque posterior a la Guerra Fría se centró en limpiar el residuo estratégico del conflicto de superpotencias, es decir, reducir los arsenales estadounidenses y rusos.
El acuerdo más reciente fue New Start, firmado en 2010. Ese pacto redujo el número de ojivas nucleares estratégicas desplegadas a aproximadamente 1.550 para ambas partes; limitó a EE.UU. y Rusia por igual a 700 misiles balísticos intercontinentales desplegados, misiles balísticos lanzados desde submarinos y bombarderos pesados con capacidad nuclear.
Con el tiempo, sin embargo, dos acontecimientos degradaron el valor estratégico del segundo paradigma. Primero, los rusos dejaron de honrar acuerdos clave, al tiempo que llevaban a cabo un importante programa de modernización nuclear. En 2018, el Departamento de Defensa informó que Moscú estaba violando varios pactos de control de armas nucleares y convencionales.
Lo más importante fue el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio de 1988, que Rusia incumplió mediante el desarrollo y despliegue de misiles lanzados desde tierra de un alcance prohibido. Así, EE.UU. quedó como único país del mundo limitado efectivamente a la construcción de misiles terrestres, convencionales o de punta nuclear, con un alcance entre 500 y 5.500 kilómetros. Después de que el gobierno de Barack Obama pasó varios años tratando de restablecer el cumplimiento de Moscú, el gobierno de Trump se retiró del tratado el año pasado.
En segundo lugar, el antiguo enfoque ignoraba el auge de China. Como Pekín no formaba parte del Tratado, estaba en libertad de reunir un temible arsenal de misiles de rango intermedio para atacar bases, barcos y aliados de EE.UU. en el Pacífico occidental. Washington, como parte del acuerdo con Rusia, no pudo responder desplegando sus propios misiles. A medida que EE.UU. redujo su inventario nuclear, China comenzó a construir su relativamente modesto arsenal.
En 2019, el director de la Agencia de Inteligencia de Defensa de EE.UU. observó que es probable que Pekín “al menos duplique el tamaño de sus reservas nucleares” en la próxima década. EE.UU. descubría cada vez más que los acuerdos de control existentes no correspondían a una situación estratégica cambiante e incluso debilitaban su posición frente a Pekín.
Los recientes comentarios de Pompeo insinúan la respuesta de la administración a este problema. Al retirarse del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, la administración ha tratado de liberar a EE.UU. de acuerdos que inhiban su capacidad de competir con Rusia o China. Al indicar que espera que los futuros acuerdos sean trilaterales, la administración está notificando que ya no le dará vía libre a China.
Además, al comprometerse nuevamente con un importante programa de modernización nuclear que se remonta a la administración Obama, al tiempo que persigue innovaciones como armas nucleares de bajo rendimiento destinadas a fortalecer la credibilidad del elemento disuasorio estadounidense, la administración está tratando de aumentar la presión que podría permitir acuerdos de control de armas más ventajosos en el futuro. En otras palabras, antes de que EE.UU. pueda bajar la guardia, tendrá que potenciarla.
Hay cierta lógica estratégica aquí. No tiene mucho sentido adaptar siempre el control de armas de EE.UU. al desafío que plantea Rusia cuando China es ahora su principal competidor. Aunque tanto Rusia como China están mejorando sus arsenales nucleares, ninguno de los dos quiere presumiblemente una competencia estratégica prolongada con un país sin restricciones y económicamente superior.
La retirada del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio no fue tan perjudicial para la unidad de la OTAN como temían algunos observadores en ese momento. Hay indicios de que los aliados de EE.UU. en la región de Asia y el Pacífico podrían finalmente estar dispuestos a acoger misiles de alcance intermedio (probablemente convencionales en lugar de nucleares). Lo más importante es que el enfoque de la administración Trump refleja una comprensión de la lógica paradójica del control de armas: intensificar una carrera armamentista a menudo es una precondición para reducirla en términos favorables.
No obstante, la administración enfrenta algunos desafíos reales. Por un lado, China actualmente tiene pocas razones para firmar un acuerdo trilateral sobre sistemas intercontinentales o de rango intermedio, precisamente porque goza de muchos de los beneficios del control de armas con pocas de las responsabilidades.
EE.UU. podría, con el tiempo, dar a China una razón para cooperar, al demostrar que su posición empeorará a medida que EE.UU. despliega sistemas de rango intermedio en el Pacífico asiático y moderniza su propio arsenal. Infortunadamente, el programa de modernización de EE.UU. se ha retrasado repetidamente, y su futuro parece incierto dado el potencial impacto devastador de COVID-19 en el presupuesto de defensa, como lo ha sido en la economía. Si Trump, o un futuro presidente demócrata, llega a ver el arsenal de EE.UU. como una fuente de ahorro presupuestario, EE.UU. podría terminar sin la influencia necesaria para obligar a sus competidores a la mesa de negociaciones.
En segundo lugar, un marco trilateral conlleva peligros como ventajas. Ese formato podría permitir a Washington crear una brecha sutil entre Rusia y China, al recordarle a Moscú que el dominio nuclear es prácticamente el único aspecto en el que aún es superior a Pekín. Sin embargo, ese formato también podría crear oportunidades para que dos rivales de EE.UU. se unan a Washington en las negociaciones, una táctica que Rusia e Irán parecen haber desplegado en las conversaciones que condujeron al acuerdo de 2015 sobre el programa nuclear de Teherán. De una forma u otra, la gestión de las negociaciones a tres bandas requerirá una diplomacia compleja y disciplinada, una tarea a la que Trump no se adapta bien.
Un tercer desafío tiene que ver con la decisión a corto plazo sobre si extender el acuerdo New Start con Rusia por otros cinco años, hasta 2026. El presidente ruso, Vladimir Putin, ha dicho que está dispuesto a hacerlo; el gobierno de Trump se ha negado a comprometerse hasta ahora. El pensamiento podría ser que la resistencia aumenta la influencia diplomática de EE.UU. sobre Moscú, mientras que permite a EE.UU. establecer el principio de que las futuras negociaciones deben cambiar a un formato de tres vías con China.
No obstante, no está del todo claro quién se beneficiaría si el tratado realmente caduca. En teoría, ambas partes tendrían liberatd de construir más allá de los límites del acuerdo New Start. En la práctica, ambas partes tendrían restricciones.
Rusia tiene una ventaja, en el sentido en que sus líneas de producción de misiles ya están calientes. Pero Moscú también está experimentando una severa crisis de efectivo por el colapso de los precios del petróleo, además del estancamiento económico preexistente: estas tendencias obstaculizarán su modernización o forzarán fuertes compensaciones contra otras prioridades, tarde o temprano.
EE.UU. tiene una capacidad económica mucho mayor, pero su programa de modernización no cobrará un impulso real hasta bien entrada la década de 2020 o incluso la de 2030, suponiendo que la austeridad fiscal posterior al coronavirus no lo retrasará más. A largo plazo, una carrera armamentista intensificada seguramente favorecerá a EE.UU. A corto plazo, las perspectivas son más sombrías.
El gobierno de Trump tiene razón en comenzar a mirar más allá de los viejos marcos de control armamentista de decreciente valor estratégico para EE.UU. Pasar de esos marcos a algo mejor será el gran desafío para Trump y, uno pensaría, para sus sucesores.
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