Una de las principales banderas de campaña del entonces candidato Jair M. Bolsonaro fue la promesa de un cambio radical en la política externa brasileña. Al elegir como canciller al diplomático Ernesto Araújo, discípulo del ultraderechista y ultraconservador Olavo de Carvalho, el ya electo presidente mostró que cumpliría su promesa. Araújo defiende dejar atrás los tiempos en que el interés por afianzarse como hegemonía regional y como jugador global de peso, concentrándose principalmente en la acumulación del denominado soft power, constituía un valor rector en la diplomacia tradicional.
Sin embargo, el alto grado de conflicto existente entre el gobierno y su (diverso) frente de apoyo doméstico me llevan a poner en duda la capacidad real de cambio en la política exterior propuesta por Bolsonaro y su canciller.
Si de democracias representativas se trata, en sistemas políticos más fragmentados los procesos de negociación y concesión de beneficios son ineludibles al momento de implementar una agenda de política pública. Cuando estos sistemas, además, son altamente polarizados, en general, los ejecutivos son obligados a acercar sus propuestas al promedio de las preferencias de su base de apoyo legislativo.
En el caso de Brasil, el nuevo gobierno se formó en base a una coalición inestable compuesta por sectores que difieren substancialmente, sobre todo en lo que respecta a sus visiones sobre el rol del Estado como motor de desarrollo económico y social, y en lo que respecta al papel de Brasil en la geopolítica internacional.
¿Pero cuál es la relación entre los vaivenes de la política doméstica y la agenda externa?
Parece una obviedad, pero es bueno recordarlo: por un lado, toda política externa es una proyección en el plano exterior de un proyecto de país y, por otro, como política pública tiene como objetivo respaldar el proyecto de desarrollo de su país de origen. Para alcanzar estos objetivos es necesario, entonces, definir políticas exteriores que integren adecuadamente la agenda interna y externa. Que actúen en el sistema internacional para maximizar las tendencias que incidan positivamente en sus variables de desarrollo interno y que minimicen o neutralicen las que puedan tener un efecto negativo.
Así, la implementación de la agenda externa del Ejecutivo depende de un proceso más amplio de negociación entre los actores relevantes en la arena decisoria y entre los representantes de los principales sectores económicos de un determinado país.
Partiendo de esta lógica, el caso brasileño me lleva a argumentar que la existencia de frentes políticos tan contrapuestos en la base del gobierno, al fragilizar el poder de agenda del Ejecutivo tenderá a matizar ciertas medidas en torno a la política externa. Esta afirmación se apoya en dos características claves del gobierno:
La fuerte presencia militar y el poder de lobby de la bancada ruralista, que tiene como ministra de Agricultura a una de sus representantes.
El debilitamiento del poder de agenda del Ejecutivo vis-a-vis con el Congreso, principalmente en lo que se refiere al manejo del presupuesto y a la aprobación de medidas provisorias emitidas por el Ejecutivo (decretos presidenciales), o sea de acción unilateral.
En relación con el primer punto, la fuerte presencia militar en el gobierno torna inevitable la confrontación con los ultraliberales que representan la agenda económica. El sector militar en Brasil tiende a ser nacionalista y a apoyar la presencia del Estado en áreas estratégicas, como es la infraestructura. En relación con la política externa, no ve con buenos ojos un tipo de alineación con Estados Unidos que pueda comprometer de forma significativa la soberanía brasileña.
Es importante mencionar que la presencia militar en el gobierno y la identificación de Bolsonaro con las máximas castristas durante la campaña electoral les dieron a estos sectores un mayor poder de influencia. Para gran parte de los votantes, la presencia militar asegura el orden y la disciplina que Brasil necesita para liberarse de la debacle económica y del aumento desenfrenado de los índices de violencia. En tiempos de popularidad baja, como han demostrado las últimas encuestas, el conflicto con los militares puede ser una jugada peligrosa.
A su vez, la bancada ruralista, con intereses propios, ha entrado en conflicto también con los representantes de la agenda económica, los ultraliberales, y con la agenda del canciller, que se entremezcla con la culturalista. De hecho, la ministra de Agricultura, representante del sector agropecuario, y el vicepresidente, el general Mourao, vienen desarrollando una especie de diplomacia paralela reuniéndose con representantes de los principales mercados compradores de Brasil: los países árabes y China.
Los amplios intereses en el mercado árabe se vieron perjudicados por la intención de Brasil de trasladar su embajada a Jerusalén. Hecho parecido ocurrió con las declaraciones negativas del presidente sobre la incursión de China en la economía brasileña.
El segundo punto se refiere a la promesa de Bolsonaro de instaurar una “nueva” forma de hacer política, alejándose de la usual negociación y concesión de cargos por apoyos legislativos. Este posicionamiento provocó un resentimiento entre los partidos políticos que le prometieron su lealtad, incluso del suyo propio, el PSL. Como respuesta, el Congreso le demostró que un presidente minoritario debe cuidar su relación con los parlamentarios y respetar a la institución. Así, se retrasaron votaciones claves, como la Reforma de la Previdencia y la Ley Anticrimen. En contrapartida, aprobaron un PEC (proyecto de enmienda constitucional) que limita la libertad del Ejecutivo en el manejo del presupuesto (PEC del presupuesto impositivo) –algo no menor en un contexto de crisis– y una propuesta de ley que pretende limitar el uso de decretos presidenciales hasta cinco en el año. Ya fueron alrededor de treinta desde que asumió el poder.
No obstante, si lo que quería el Congreso era pisar fuerte y demostrar que lo que Bolsonaro llama de nueva política es una ilusión retórica, parece haber tenido éxito: para asegurarse la aprobación de la aclamada reforma de la previdencia en la Cámara de Diputados, el gobierno prometió distribuir (hasta 2020) millones de reales en proyectos presentados por legisladores individuales (enmiendas) que votaran a favor del proyecto.
El malestar generado por los tropiezos en su política exterior también ha provocado la pérdida de apoyo interno y el desconcierto en relación con los rumbos de la economía. Un panorama incómodo si la idea es refundar el Estado a través de prácticas democráticas.n
*Directora del Observatorio de Economía Política Brasil-Argentina / EPyG, Unsam.
