Bajar gasto e impuestos para crecer, un dilema más nacional que provincial

De acuerdo con nuestras estimaciones, el PBI por habitante de Argentina cerraría 2016 -3,5% por debajo de los niveles de 2015, -7,2% por debajo de 2011 y -1,7% por debajo de 2008. En ese período, el gasto público consolidado (Nación y provincias) pasó de 26% (2008) a 44% (2016) del PBI, y la presión tributaria consolidada subió de 25% (2008) a 36% (2016) del PBI, con lo cual se pasó de una situación de equilibrio fiscal (2008) a un déficit global de casi 8 puntos del PBI (2016) en el mismo período.

La política fiscal explica el deterioro del PBI y la pérdida de calidad de vida de los argentinos. Hace seis años que el consumo no “responde” porque el financiamiento del Estado (vía impuestos récord, inflación o deuda que encarece la tasa de interés) hace que los argentinos tengamos los bienes y servicios más caros de la región. La inversión privada cae porque el sector público ahoga al sector privado, impidiéndole hacer negocios y ganar dinero, dejando de ser rentable invertir y expandir la capacidad de producción. En este sentido, nuestra performance fiscal nos conduce a tener el costo de capital más elevado de la región, con lo cual los proyectos de inversión no son rentables y mucho menos, si se nos compara con los países vecinos.

Paralelamente, hace seis años que las exportaciones tienen tendencia declinante, ya que nuestra competitividad disminuye año tras año. No es para sorprenderse, el financiamiento del déficit fiscal ya sea con inflación (por denominador) o con deuda (por numerador) aprecian al tipo de cambio real. Este aumento del endeudamiento sube la tasa de interés en el mercado doméstico y también el riesgo país, atentando contra el crédito, la inversión y el crecimiento. Además, la elevada tasa de interés doméstica retroalimenta la apreciación cambiaria, alimentando las expectativas de inflación y devaluación. Las mayores expectativas de devaluación se traducen en fuga de capitales, lo cual deprime aún más el consumo, la inversión y el nivel de actividad. Los números son contundentes: en 2016 la fuga de capitales ascenderá a US$ 15 mil millones, no muy por debajo de los US$ 21.400 millones de 2011 (cuando se puso el cepo) pero superior a los US$ 11.500 millones de 2010. En este marco, la creación de puestos de trabajo privados genuinos sólo puede ser exigua; más aún si se considera la alta carga fiscal y regulaciones que hay en el mercado laboral.  

El desafío. Albert Einstein decía: “Si quieres resultados diferentes, no hagas siempre lo mismo”. Puesto en términos de actualidad argentina, la frase sería: “Si quieres volver a crecer, baja el gasto y el déficit fiscal; pero reduciendo los impuestos”. Es decir, para que Argentina crezca es imprescindible un cambio radical de la política fiscal, que no sólo debe significar un sesgo exactamente opuesto al actual, sino profundas modificaciones en la relación fiscal Nación/provincias.

¿Nación y provincias deben hacer el mismo esfuerzo fiscal?  No, si bien ambos niveles de gobierno tienen que bajar los impuestos, reducir (más) el gasto y achicar el déficit fiscal, no hay dudas de que a Nación le cabe más responsabilidad y esfuerzo fiscal que a las provincias. Nación debe (sobre todo) bajar más el gasto y reducir más los impuestos que las provincias. Nación debe llevarse menores porciones de la “torta tributaria” total en favor de las provincias. Y dentro del universo provincial, todas las provincias deben ceder recursos en términos relativos en favor de Buenos Aires, todavía discriminada por la falta de actualización del Fondo de Conurbano Bonaerense (actualmente todas las provincias reciben más recursos por el excedente del Fondo, que la misma Buenos Aires por el Fondo).  

Mayor peso. En términos del PBI, el déficit fiscal de Nación (7%) es siete veces mayor que el déficit de las provincias (1%), mientras que la diferencia en materia de necesidades financieras es aún superior: Nación (11,5%) vs. provincias (1,5%). Claramente, las provincias presentan una mejor performance fiscal que Nación, aun cuando hay una falta de correspondencia fiscal que juega “en contra” de las provincias: las provincias tienen el 50% de las obligaciones de gasto, pero solamente se “llevan” el 30% de todos los impuestos que se tributan en el país.

No sólo hay falta de correspondencia, sino que las provincias reciben menos recursos tributarios que lo que la ley marca. Actualmente la Coparticipación (incluyendo el Fondo Solidario de la Soja) asciende a 30% del total de la recaudación, es decir, 4 puntos porcentuales por debajo del piso (34%) mínimo legal, lo cual implica que las provincias resignaron $ 88 mil millones en 2016; $ 11 mil millones más que el déficit financiero (-$ 77 mil millones) que se proyecta para el Consolidado de provincias este año.  Nótese que estos ratios mejoraron este año, al devolverle el gobierno nacional a las provincias 3 puntos de los 15 que se afectan al financiamiento de la Anses y a Santa Fe, San Luis y Córdoba, la totalidad.

En este escenario fiscal, y “en contra” de los gobiernos subnacionales, los servicios públicos esenciales (educación, salud, seguridad y justicia), que son provinciales, están condenados a tener baja calidad. Paralelamente, los docentes, médicos, enfermeros, policías y jueces, que son todos empleados provinciales, están condenados a tener bajos salarios. En este contexto en el cual los servicios públicos esenciales son provinciales, es lógico que el gasto en personal sea la mayor partida del gasto provincial. Inflación mediante, el gasto en personal pasó del 47% (2007) al 57% (2016) del gasto primario provincial. Como contrapartida, el gasto en obra pública se redujo de 11,5% (2007) a 8% (2016), deteriorando la calidad del gasto provincial y haciendo que la obra pública en las provincias dependa del financiamiento de Nación. Nación financia aproximadamente el 50% de la obra pública ejecutada en provincias.

Teniendo en cuenta todo lo descripto más arriba, está claro que para volver a crecer se necesita que el cambio de política fiscal esté sustentado, primero y, ante todo, en una reducción del gasto público a nivel nacional. Comparando 2016 contra 2007, el gasto público nacional creció 13,5 puntos porcentuales del PBI, mientras que el gasto público provincial se expandió 6 puntos del PBI. De este incremento del gasto nacional (+13,5% del PBI) en 2008/2016, sólo 2,6 puntos porcentuales corresponden a gasto social, con lo cual quedan 10,9 de incremento del gasto nacional que hay que poner bajo la lupa para recortar. La ineficiencia del incremento del gasto nacional queda en evidencia cuando se aprecia que, aun sin prestar los servicios públicos esenciales, en 2011/2016 la planta de personal del Estado nacional creció a un ritmo promedio anual de 4,0%, mientras que en Provincias fue 2,5%.

En cuanto a los impuestos y comparando 2016 contra 2007, la presión tributaria nacional y provincial creció 8,5 p.p. y 2,6 p.p. en términos del PBI, respectivamente. En este marco, nuevamente queda claro que Nación tiene que bajar la presión tributaria más que las provincias. Debe notarse, además, que la suba de la presión tributaria provincial de los últimos años se debe fundamentalmente a la menor Coparticipación recibida, la que sólo promedió 26,6% de la recaudación total en el período 2008/2015; muy lejos del piso del 34%. En este marco, las provincias no tuvieron otra opción que subir IIBB (+2,0% del PBI), cuyo incremento explica el 76% del incremento de la presión tributaria provincial.  

Consideramos que las provincias deberían bajar IIBB, ya que es un impuesto distorsivo que afecta negativamente la producción y el empleo; pero Nación debería hacer la mayor reducción de la carga impositiva, focalizándose en bajar impuestos que no se coparticipan, como Aportes Patronales (16,1%), Contribuciones Personales (11,1%), Comercio Exterior (5,7%) y otros que se coparticipan “poco”, como Créditos y Débitos Bancarios (6,6%). Estos cuatro impuestos sumados explican 3,5 p.p. (40%) del incremento de la presión tributaria nacional (8,5 p.p.) entre 2007/2016. Luego debería bajar Ganancias, que si bien se coparticipa, libera ahorro que se destinaría al mercado bancario y de capitales, alimentando la masa disponible de crédito (abaratándolo) para financiar inversión y crecimiento económico.

Pendiente. Ahora bien, nada de todo lo anterior está en la actual agenda de debate económico. En el Congreso, la oposición baja Ganancias pero crea el impuesto a los activos financieros, que agrandarían los problemas. ¿Por qué? Porque en un país sin demanda de dinero y sin ahorro, este impuesto sería como tirar nafta al fuego, porque significaría más expectativas de inflación, más inflación, dólar más caro, menos crédito, menor nivel de actividad y de empleo en 2017. Del otro lado, la propuesta oficialista de reducción de Ganancias no alcanzaría para apuntalar al crecimiento económico. Paralelamente, pocas voces proponen bajar el gasto y el déficit fiscal, que a nuestro entender es la madre de los problemas macroeconómicos y de la falta de crecimiento. Mientras sigamos haciendo lo mismo, lo más probable es que Argentina siga sin crecer.

*Presidenta E&R.