Segmentación de tarifas, el debate para la salida del congelamiento

El acceso a los servicios públicos y de infraestructura podría ser considerado uno de los ejes de las políticas sociales que los Gobiernos llevan a cabo en pos de mejorar el bienestar de la población y reducir la pobreza. En este sentido, muchas veces se ha utilizado las estructuras tarifarias como uno de los canales a través de los cuales se instrumentan dichos objetivos. Metas como equidad y eficacia buscan su lugar a la hora de la determinación tarifaria y se encuentran con las barreras intrínsecas de ser un único instrumento el que tiene que dar respuesta a todas ellas. En ese marco, en lo que refiere al sector eléctrico residencial, mucho se ha debatido respecto a la pertinencia de otorgar subsidios en función del segmento de consumo, pudiendo ser decrecientes a medida que aumenta el consumo del hogar, frente a niveles tarifarios uniformes pero más elevados que los actuales y compensando su impacto para los más vulnerables a través de subsidios directos. En ambas circunstancias el diseño adolece de errores de inclusión (cubriendo a hogares que no lo necesitan) y exclusión (dejando fuera a hogares que sí lo requieren) y de los trade off entre los costos de focalización de la política y los de cobertura. En ese marco, profundizar en el análisis sobre el comportamiento de la demanda residencial de energía (electricidad y combustibles) podría aportar a delinear una política energética que termine con el loop entre aumentos tarifarios y congelamientos prolongados.

Si recurrimos a la estructura de gastos de los hogares relevada a través de la Encuesta Nacional de Hogares (ENGHo) de los últimos 20 años que realiza el Indec, el componente “Viviendas, combustibles, agua y electricidad” es el tercero en relevancia luego de “Alimentos y Bebidas” y “Transporte y Comunicaciones”.  Entre la década del 90 y hasta 2012/13 su incidencia en el gasto va decreciendo, pasando del 12,8% al 10,2% en dicho año. Sin embargo, el valor presenta un incremento en el último relevamiento, aportando el 14,5% del gasto del hogar.

En términos generales, algunos de los determinantes del consumo de energía residencial se vinculan a cuestiones climáticas, al acceso a las redes de Gas Natural y al equipamiento con que cuenta el hogar. En el 2004 casi la mitad de los hogares del país no contaban con conexión a la red de GN mientras que en el relevamiento de 2012/3 ese valor se redujo a 35% para terminar en 2017/18 en el 38% del total. En todos los casos, la región del NEA aún sigue sin estar aprovisionada, lo cual determina que sea la región con mayor incidencia del gasto en electricidad.

Si se totaliza el gasto de las familias en todos los energéticos (electricidad, Garrafa, Gas Natural y otros combustibles) entre 2012/3 y 2017/8 más que duplicó su valor, pasando de ser el 1,8% del total (en donde la electricidad daba cuenta del 2,6%) a 4,3% del gasto a nivel país (5,6% para la electricidad).

Adicionalmente, en términos distributivos los valores son alarmantes. Por ejemplo, en el relevamiento de 2012/13 el 10% de la población más pobre (el primer decil) gastaba en promedio, 6,1% del total de su canasta de consumo en electricidad para todo el país. Contrariamente, el impacto en decil de mayores ingresos no llegaba al 1% del gasto. Durante 2017/8 la encuesta refleja el impacto de los aumentos tarifarios, ya que el gasto en electricidad para el decil más pobre ascendió al 11% de sus gastos totales. La contracara es que el 10% de los hogares más ricos (el último decil) la energía eléctrica representa menos del 2% de sus erogaciones.

Respecto a las cantidades consumidas de electricidad, en función de los cuadros tarifarios y el gasto informado en la encuesta de 2012/3 se estima que el 58% de las familias consume menos de 200 kwh por mes y el 95% no alcanza los 500 kwh/mes. Asimismo, la demanda de electricidad no presenta grandes cambios a medida que avanzamos en los deciles de gasto de los hogares. El incremento en el nivel de gasto entre el decil de menores ingresos y el más rico es del 600%, mientras que el consumo de electricidad sólo aumenta un 32%. Es decir, la electricidad es inelástica al ingreso (utilizando como variable proxy el gasto).

Por último, un tema no menor que incide en el consumo eléctrico es la evolución del equipamiento de los hogares. En la última encuesta se incorporó el relevamiento sobre el uso de los electrodomésticos y gasodomésticos en las viviendas, la cantidad de horas y la eficiencia con la que cuentan. Sin embargo, hasta tanto esa información no esté disponible, en general se compara el uso de aires acondicionados como un indicador relevante de dicho consumo. En el 2004 solo el 14% de los hogares contaba con un equipo de AA, para llegar a 35% en 2012/3 y 52% en 2017/8. Esta dinámica señala que el patrón de consumo de los hogares se intensifica con el tiempo conllevando una mayor demanda de energía; lo que a su vez tiene implicancias sobre el sistema eléctrico requiriendo mayores esfuerzos, al incrementar la estacionalidad del consumo tanto durante el día, como entre las estaciones.

Recapitulando entonces, algunas lecciones que podemos incorporar son:

• Que los hogares consumen en un rango acotado de energía, lo que significa que hay hogares ricos con bajos niveles de consumo. Por ende, subsidiar de manera horizontal a todos los consumos por debajo de una determinada cantidad podría suponer una política ineficiente, abarcando hogares que no lo necesitan
• Un aumento tarifario general es recesivo en la distribución de ingresos, ya que los hogares más pobres dedican una mayor proporción de sus gastos en energía respecto a más ricos. En ese sentido, acompañar con subsidios directos para estos estratos podría aminorar el impacto.
• Con el correr de los años, los hogares incrementan su equipamiento intensificando su uso energético. Complementar una política tarifaria con medidas de eficiencia energética podría tener un impacto positivo sobre el volumen de subsidios asignados al sector.
• Las necesidades energéticas cambian en función del clima, la disponibilidad de gas natural, el equipamiento del hogar y la estación del año. Incorporar soluciones como es la generación distribuida de energía renovable no sólo permitiría aminorar los costos del sistema eléctrico en determinamos momentos del día, sino que además podría tener un impacto positivo sobre los hogares más vulnerables al reemplazar energéticos más caros o brindar energía en viviendas aisladas.

A fin de mes vence el plazo del congelamiento tarifario enmarcado en la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva y no quedan dudas que se extenderá nuevamente. En ese marco, los subsidios energéticos en los próximos meses podrán aumentar, primero porque comienza el período invernal y el costo de generación aumenta y por otra parte, las distribuidoras incrementaron su incobrabilidad en los últimos meses por el Coronavirus y ello podría requerir adelantos del Tesoro Nacional. Actualmente el precio que pagan los residenciales cubre menos del 50% del costo de generación. Que el sector vuelva a ser una carga para el país dependerá, en términos de divisas, de la recuperación de la demanda (tanto residencial como industrial) y en términos de subsidios, de la política tarifaria que se adopte (en 2015 los subsidios a la electricidad eran de 1,8% del PBI y en 2019 permanecían cerca del 1% a pensar de los aumentos). Por el momento, no es viable el aumento tarifario que permitiría eliminar los subsidios dado el contexto económico y social aun cuando la sobreoferta de gas quita presión sobre los costos de generación. Los márgenes de acción son acotados, y pareciera ser que las preguntas no solo son el cuánto y cuándo sino también el cómo.