Un balance de las tres décadas de democracia en educación exige, en primer lugar, hacernos cargo de lo hecho, y de lo que no se hizo y sus efectos. La afirmación de Juan Carlos Tedesco en este mismo espacio acerca del “retroceso y frustración” de las dos primeras décadas de democracia es errónea y se inscribe en el discurso políticamente conveniente de un falso progresismo desinformado o malintencionado, que en políticas públicas atrasa. Sobre todo porque el autor fue un testigo clave, primero como funcionario de un organismo de cooperación internacional, muy cercano a las políticas del país y a sus actores, y luego ministro de Educación en este último período.
En segundo lugar, hay que hablar de políticas concretas, actores, circunstancias e impacto para tratar de dejar el camino iluminado. Y finalmente comprender que la obra que queda por delante es infinitamente más importante que cualquier especulación política que trate de soslayarla.
Recuperada la democracia, el gobierno del doctor Alfonsín, acosado por millones de demandas pendientes, asumió la difícil iniciativa de convocar, organizar y sostener en todo el país un gran debate educativo. Había que reconstruir un servicio erosionado, desarticulado y con escasos recursos. Eran conscientes de la importancia que en el mundo había alcanzado el conocimiento como motor del crecimiento y la competitividad.
Sabían que en nuestro país no solamente había que resolver la exclusión del sistema educativo (asistían al secundario alrededor del 30% de los jóvenes), también la pertinencia y calidad de toda la oferta. Así se realizó el Segundo Congreso Pedagógico Nacional. El primero había sido en 1882, anticipo y base de la Ley 1420, en cuyo marco se desarrollaron cien años de educación.
En ese congreso (1984-1988), del cual participaron actores con diferentes niveles de organización según su situación a la salida de la dictadura, se produjeron los diagnósticos y acuerdos fundamentales que dieron sustento a la tarea legislativa y alimentaron los apasionados debates previos a la sanción de la Ley Federal de Educación (1988-1993). Igual que en 1882 y la posterior Ley 1420, las diferencias más fuertes fueron ideológicas, teñidas por la tensión entre enseñanza religiosa o secular, y menos que en aquella época, entre formación general o especializada.
Había bastante unanimidad sobre el reconocimiento de los problemas y las alternativas de política. Fragmentación, es decir, servicios educativos diferenciados según situación social y geográfica, problemas de gobernabilidad, ausencia de una autoridad nacional que regulara todo el servicio –cada provincia tenía su propio sistema educativo, pocos recursos, criterios y metas–, bajo nivel de escolaridad en el nivel inicial y medio. Baja retención. Deficiente calidad e inequidad de todo el sistema.
Gimnasia democrática. ¿Fue mucho el tiempo invertido en aquellos debates? Podríamos decir que el que necesitaron unos actores políticos y sociales poco habituados al ejercicio de la democracia y en un entorno de escasez de recursos pero riqueza de ideas.
De allí surgieron las políticas que se comenzaron a aplicar en los 90:
* Descentralización del nivel medio y terciario no universitario a las provincias (20% de la oferta total dado que la mayor parte ya estaba en jurisdicción provincial).
* Reorganización del Ministerio de Educación nacional para fortalecer su rol de gobierno central de la educación junto al Consejo Federal, donde todos los ministros provinciales debían acordar las metas y programas de trabajo.
* Extensión de la obligatoriedad escolar, de 7 a 10 años.
* Nueva organización de los ciclos y niveles educativos.
* Elaboración de contenidos básicos comunes para todo el país. Definición de los nuevos perfiles de técnicos y sus planes de formación.
* Evaluación externa de alumnos y reconstrucción de la información y estadística educativa.
* Cambios en la formación docente y en su capacitación.
* Nuevas propuestas para el trabajo de gestión y de enseñanza en las escuelas.
* Desarrollo de programas focalizados para atender con más recursos a las poblaciones más postergadas de todo el país.
Huellas de la marcha. En las calles de esos años, habían quedado las huellas de la Marcha Blanca Docente, meses de paros y demandas salariales, un gobierno acosado por la deuda externa, la falta de actividad económica y el subdesarrollo político. Adentro del Congreso, cuando finalmente se sancionó la Ley Federal de Educación(1993), de la mano de las demandas más democratizadoras, se había logrado un gran paso: responsabilizar al Estado por la equidad y la calidad del sistema educativo.
En adelante, habría que trabajar y disputar recursos del presupuesto para cumplirla (la ley fijaba ya el incremento gradual hasta llegar en diez años al 6% del PBI).
Los sectores políticos y actores del mismo gremio docente dominante, Ctera, con los que más coincidencias conceptuales hubo en el trabajo legislativo, pronto se fueron aliando en contra del nuevo gobierno, y conformaron una dura oposición a la política económica y las privatizaciones del gobierno del doctor Menem. Y aquella ley, a pesar de ser sin dudas estatista, rápidamente fue denostada en el discurso político y gremial, acusada de lo contrario a pesar de que su simple lectura hubiera desestimado el cargo.
La otra cara. Pero como de contradicciones está hecha la historia, en aquel momento hubo un gran espacio, recursos y libertad para trabajar en el sector y era hora de comenzar. Esa fue la decisión de aquel equipo de funcionarios y técnicos a los que pertenecí durante siete años (como viceministra y ministra).
Se convino separar la educación de las arenas del debate político del momento y convocar al más alto espectro de especialistas y técnicos en cada campo sin ningún prejuicio ideológico o partidario. La estrategia de intervención fue gradual y sistémica, y cada política, tal como lo fijaba la ley, fue acordada en el Consejo Federal de Educación con todos los ministros provinciales. Más años de estudio obligatorios significó un gran plan de construcciones con resultados aún no superados. Recursos y tecnologías para las escuelas, libros y bibliotecas para alumnos y docentes. Cientos de especialistas de las distintas disciplinas participaron en el cambio de los planes de estudio, consultas a los sectores de la producción y de los servicios para definir los nuevos perfiles de técnicos.
Formación de especialistas en el país y en el extranjero para crear, desarrollar y aplicar las primeras evaluaciones de calidad muestrales y censales. Nuevos planes de estudio para la formación docente y exigencias de calidad para sus instituciones formadoras.
Programas masivos de capacitación en servicio y aplicación gradual de la nueva estructura de ciclos y niveles definida en cada provincia según su disponibilidad de docentes e infraestructura.
Un shock, como dijo Tedesco, cuyo impacto, lejos de ser un retroceso, fue una masiva inclusión en el nivel medio, la universalización de la sala de cinco años, la atención focalizada del 20% de la matrícula más pobre de todo el país con mejoras notables en los aprendizajes, la actualización no sólo de las materias escolares sino también de la oferta editorial, que hasta el momento reeditaba textos de más de cincuenta años, la introducción del concepto de calidad y de “evaluación externa” dentro del sistema educativo, la participación en programas internacionales de evaluación, la renovación y especialización de los equipos de gobierno del sector en la Nación y en las provincias, la renovación de la agenda educativa, que demandó a las universidades la inclusión de temáticas nuevas vinculadas a la gestión y al aprendizaje.
La evaluación de las carreras y posgrados universitarios, la creación y puesta en marcha de dos agencias nacionales de promoción de la ciencia y la tecnología (matriz del Ministerio de Ciencia y Tecnología creado en esta década).
Dos grandes déficits de aquel período: 1) la reforma educativa no iba en la dirección de las reformas que se promovían desde el Ministerio de Economía, lo que significaba que no había voluntad para facilitar las negociaciones y el rumbo de cambios importantes en las provincias y con los gremios. 2) la ausencia de una política para los docentes que incluyera su carrera profesional y el salario.
Todos los monitoreos realizados en las escuelas decían que más del 60% de los docentes aprobaban las orientaciones de la reforma. Pero en la calle, esta vez con la Carpa Blanca, la Ctera nunca diferenció su legítimo reclamo salarial del resto de las políticas que se estaban desarrollando. Pedían la derogación de la ley.
La misma Carpa fue el escenario donde la oposición partidaria desarrolló gran parte de su agenda electoral. La política educativa tuvo consenso y alcance nacional por la acción de los gobiernos provinciales, pero quedó malherida dentro de las arenas donde se dirimían otras batallas, a pesar del intento de dejarla afuera de ese debate.
¿Hubiera sido mejor no utilizar los intersticios que dejaba aquel gobierno y esperar la llegada de otro con más coincidencias ideológicas?
El impacto de la obra estaba por encima de aquellas circunstancias y todos creímos –incluso muchos de los que luego mintieron en coro con el gobierno– en la necesidad de persistir en aquel trabajo.
Triunfó la Alianza y no derogó la Ley Federal como le pedía Ctera. Decidió anular el impuesto a los automotores (que habíamos creado poco antes de mi renuncia y la de todo el equipo por el recorte presupuestario en 1999), con el cual financiábamos el naciente Fondo de Incentivo Docente, en acuerdo con Ctera.
La mayoría aplaudió la medida sin saber o sin querer reconocer que aquellos recursos del antipático impuesto luego salieron de los que se invertían en el sector en plan social, infraestructura, equipamiento y desarrollo educativo en general. La decisión en términos presupuestarios sumó “cero”, pero en el discurso progresista sumó mucho. Todos somos sensibles a la hora de reconocer los malos salarios docentes pero, ¿quiénes representan en esta democracia a los pibes a la hora de reclamar días de clase, buena enseñanza, recursos didácticos, clima de estudio y trabajo en las escuelas, deportes, idiomas bien dados, contención institucional?
La prueba de la crisis. La crisis de 2001 demostró que la escuela fue eficiente a la hora de contener a niños y jóvenes en momentos en que miles de hogares se derrumbaban económicamente y la pobreza crecía como jamás lo habíamos vivido. Pasados los avatares político-institucionales conocidos, desembocamos en la era Kirchner. Confieso que tuve las mayores expectativas respecto a la normalización y continuidad de las políticas iniciadas en los 90.
Había compartido la campaña redactando las líneas fundamentales de la política educativa que se prometía, y asumía como ministro de Educación Daniel Filmus, un compañero político y colega de aquellos equipos de trabajo.
Sin embargo, no fue así. El presidente Néstor Kirchner, con escasa base política en ese momento, priorizó una alianza con el poderoso gremio docente y Ctera logró finalmente que se derogara la Ley Federal de Educación.
La nueva ley no contradijo a la anterior sino que la enriqueció e introdujo, en otro formato, todos los acuerdos de política del Consejo Federal de Educación logrados en la década anterior. La diferencia es que en esta década esos acuerdos prácticamente no dieron lugar a acciones que los llevaran a las escuelas y todas las líneas de reforma se abandonaron. Tal vez por eso, Juan Carlos Tedesco, ministro en esta década, nos propone un nuevo pacto a futuro.
Diez años de poca acción y mucho relato ideológico, más orientado a demonizar las huellas del trabajo realizado que a producir alguna idea para mejorar un sector que sin políticas activas y en una sociedad tan deteriorada se derrumba.
Más recursos financieros, muchas computadoras personales, ningún sistema en red dentro de las escuelas y falta de conectividad global, alto ausentismo de docentes y de alumnos, y lo más grave: transferencia creciente en todo el período de alumnos del sector estatal al privado y deterioro en los resultados de evaluación en las pruebas internacionales.
El riesgo de volver atrás. Los países vecinos transitaron por los mismos vaivenes de política económica y alternancias de gobiernos opositores. Sin embargo, en educación, ninguno volvió atrás del punto alcanzado por quien lo antecedió. Sostuvieron las reformas, corrigieron las estrategias, ampliaron sus metas y lograron crecer y mejorar. Nosotros retrocedimos en calidad y contención.
¿No será el momento de solidarizarnos con los miles de niños y jóvenes que esperan una escuela que cumpla la promesa de la democracia de integrarlos para construir una sociedad más justa, inteligente y productiva?
Como decía nuestra querida y recordada colega y amiga Cecilia Braslavsky: “Lo desesperante del siglo XXI es que todos los días vivimos sus riesgos. Lo verdaderamente riesgoso es que transformemos los peligros en profecías autocumplidas. Lo apasionante es que hay márgenes para la acción”.
*Ex ministra de Educación, Ciencia y Técnica de la Nación.
