El veto del presidente Macri al proyecto de regulación de las tarifas es una oportunidad para reflexionar acerca del veto presidencial y de su rol en la organización institucional argentina.
Tradición. Históricamente, los constituyentes de cualquier país se han enfrentado a un dilema complejo. En los regímenes democráticos, el poder originariamente reside en el pueblo. Sus representantes tienen legitimidad por el voto popular. Pero las democracias, a su vez, requieren un agente que lleve adelante las políticas públicas, que las ejecute. Por ello, por un lado, si en una Constitución prevalece el Poder Ejecutivo, se disminuye al Congreso, donde están representadas las diversas posiciones ideológicas de una sociedad, desde las mayoritarias hasta las de las minorías impopulares. Por el otro lado, si el Congreso tiene un rol más importante, el Ejecutivo pierde poder para llevar adelante la administración.
Ejemplos. Veamos el ejemplo de Europa continental, donde la Revolución francesa, entre otras reivindicaciones, buscaba terminar con la arbitrariedad del monarca, que no se sujetaba a ninguna regla. Inspirados en la idea de soberanía rousseauniana, los revolucionarios temían que la voluntad de uno se impusiera a la de todos. El resultado fue la democracia parlamentaria, en la que el primer ministro surge de la asamblea soberana y necesita su apoyo.
En cambio, en Estados Unidos, en lugar de temer a las minorías tiránicas, los padres fundadores de la Constitución querían contener las pasiones de las facciones mayoritarias. Para ello, idearon un sistema republicano de división de poderes con “frenos y contrapesos” en el que los tres poderes del Estado se controlan entre sí. El Legislativo controla al Ejecutivo y al Judicial porque puede someter a juicio político al Presidente y a los jueces de la Corte Suprema. El Poder Judicial controla la constitucionalidad de las normas dictadas por el Congreso y su implementación por el Ejecutivo. Este, finalmente, nombra a los jueces de la Corte, pero con el acuerdo del Senado.
El veto presidencial a los proyectos de ley sancionados por el Congreso es otra manifestación de esta organización del poder político: es un control del Ejecutivo sobre el Legislativo.
Argentina. Desde sus orígenes, la Constitución nacional argentina reconoce al Presidente la facultad del veto. Inspirados fundamentalmente en el experimento constitucional estadounidense, los constituyentes de 1853 adoptaron una Constitución que sigue el modelo de frenos y contrapesos, aunque con una mayor concentración de poder en el Ejecutivo.
La Constitución de 1994 buscó atenuar el hiperpresidencialismo argentino para equilibrar el poder del Ejecutivo con el del Congreso y disminuir el déficit democrático de nuestras prácticas institucionales. Por ello, si bien la reforma constitucional de 1994 mantuvo el sistema presidencialista reguló el uso de los decretos de necesidad y urgencia para impedir que el Ejecutivo se abrogara facultades legislativas. Sin embargo, no eliminó la facultad de veto.
Se ha objetado que el veto presidencial es antidemocrático porque invalida la voluntad del pueblo reflejada en la de sus representantes. Esta importante objeción presupone equivocadamente que, en el sistema de frenos y contrapesos, la dimensión mayoritaria de la democracia republicana es la fundamental. Esto no significa que la representación popular sea irrelevante, sino que, originalmente, los frenos y contrapesos apuntaban a lograr un equilibrio para evitar los excesos tanto del mayoritarismo puro como de la tiranía monárquica. Esto explica su presencia en la Constitución argentina y en la de otros países de la región y del mundo que siguieron el modelo constitucional de frenos y contrapesos.
*Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Torcuato Di Tella.
Roberto Gargarella “Es una institución que tiene su origen en las potestades reales de una época premoderna”
—Visto "de lejos", el veto –en general– se ve como poco democrático, como ir en contra de una decisión mayoritaria del Parlamento. ¿Es así? Y, si es así, ¿por qué es legal?
—El “veto” presidencial es una institución bicentenaria, que nació con el constitucionalismo, y estuvo presente en tiempos de las dos grandes (y en buena medida opuestas) “revoluciones” de la era moderna: la Independencia norteamericana y la Revolución francesa. Se trata de una institución que tuvo sus orígenes en las potestades reales que distinguieron a la época pre-moderna. Uno de los textos más importantes escritos por Emmanuel Sieyes fue dirigido, precisamente, a la crítica del “veto real”. El veto que fue incorporado a nuestra Constitución, de todas maneras, deriva del que fuera adoptado en la Constitución norteamericana. Y, en efecto, corresponde decir que dicho veto nació atado a una noción más bien elitista de la democracia. En los debates constituyentes norteamericanos se mencionaron explícitamente dos razones a favor de la adopción del veto. La primera fue la de “dar una seguridad adicional al Presidente, contra el dictado de leyes impropias”, y la segunda fue la de proveer “un escudo al Ejecutivo”, con el cual resistir posibles “invasiones a su poder”, por parte del Legislativo. En ambos casos, la razón de fondo en su defensa estuvo basada en la “desconfianza democrática.” Los que criticamos siempre al presidencialismo, hemos sido siempre críticos, también, de los poderes de veto, por el modo en que distorsionan la discusión democrática. Temo, sin embargo, que muchos críticos actuales del veto presidencial, han sido defensores intensos del poder concentrado del presidencialismo en el que la institución del veto está basada.
—Cambiemos gobierna en minoría parlamentaria, ¿habría algún otro recurso para no resultar autoritario que el veto en casos por el estilo?
—El veto no es una institución autoritaria, sino constitucional. Lo que ocurre es que tenemos un sistema constitucional, desde su nacimiento, en tensión con la democracia, y el veto es simplemente un componente que refuerza ese carácter original de nuestra organización constitucional.
La sociedad puede estar mayoritariamente en contra de este veto, y a favor del próximo.Insisto, lo que creo que merece pensarse es el valor de seguir teniendo, luego de más de doscientos años, un sistema de organización del poder tan concentrado, y basado en una noción tan estrecha de la democracia, particularmente en momentos en que nuestras convicciones y aspiraciones democráticas son más profundas que nunca.
Marcelo Bermolen “No se puede propiciar el diálogo y, a la vez, utlizar esta herramienta. Revela pujas de poder”
Para el director del Programa de Calidad Institucional de la Universidad Austral “se puede analizar la cuestión desde tres lugares. Si es legal, si es legítimo y si tiene consecuencias políticas. Cabría preguntarse si no es una falla del sistema constitucional de Argentina. En un sistema hiperpresidencialista como éste, que exista el veto puede terminar acentuando la situación”.
—¿Cómo sería en este caso?
—El veto es legal. Eso no admite discusión. No es justiciable. Es una de sus facultades. Es de carácter excepcional, de características eminentemente políticas. El Presidente puede hacerlo invocando diversas razones. Incluso puede decir que, a su juicio es anticonstitucional cuando no es una función del Ejecutivo el control de la constitucionalidad de las leyes. Además, tampoco estaríamos hablando de una ley, porque no llegó a serlo.
—Suele darse cuando el Ejecutivo no tiene mayoría en las cámaras...
—Suele darse en casos en que claramente ocurre eso. Cuando no tiene mayorías propias. Es una clara desarmonización de la articulación que deben tener los poderes del Estado. Creo que en este caso, la utilización del veto es reconocer la derrota del diálogo político. Y eso ocurre en una situación como actual, con vientos complicados, vientos de crisis. Allí el veto revela pujas de poder e inestabilidad política. No se puede propiciar el diálogo y, a la vez, utilizar el veto como herramienta. Dificulta más tarde o más temprano.
—¿Cómo se puede gobernar, cuando la oposición veta todo lo que hace el Ejecutivo?
—Es por eso que el Presidente tiene esta facultad. Para evitar abusos del Congreso. También el exceso de uso de esta facultad, que debiera ser excepcional, se puede convertir en un abuso del Ejecutivo. Hay que tener muchísimo cuidado en el uso. Y evitar los abusos.
—¿Cuál sería la interpretación política del veto?
—Creo que más allá de la legitimidad. Es el octavo veto del Presidente. Pero es por lejos el más impopular. Es algo que hay que marcar. Desde el respaldo popular, hablamos de una legitimidad muy baja. Me parece que el mensaje del Presidente ha sido que no va a dejar de gobernar, que no va dejar que se profundice o lastime su ejercicio del poder. Pero a la vez puede leerse como lo contrario: como un gesto de aislamiento, dado que tiene minoría en la cámara. Y desde la oposición, se puede leer como un triunfo parcial. Porque no cuenta con los dos tercios para insistir con la ley.
