En los últimos 12 años el mercado de la obra pública en la Argentina se ha degradado ostensiblemente. Estamos a punto de concluir en procesos judiciales, muchos desatados por la “causa de los cuadernos”, que involucran a funcionarios de máximo nivel y a empresas privadas que aceptaron pagar comisiones para beneficiarse con sobreprecios ilegítimos en los contratos.
Ante la conmoción que estos hechos provocaron, parece saludable reflexionar con objetividad sobre algunos conceptos que hacen al mercado en su conjunto. Colocar los hechos en la perspectiva correcta, para evitar caer en soluciones artificiales, simplistas e inconducentes que parecen orientadas, no a eliminar la corrupción, sino a disimular sus consecuencias.
Desarrollo. Hacer infraestructura es crear condiciones para el desarrollo sustentable y, por lo tanto, los emprendedores que a ello se dedican, y lo hacen honestamente, pueden sentirse orgullosos de su actividad. Esa parte importante de una generación de constructores que se prestó –por conveniencia y sometimiento– a participar en maniobras delictivas impulsada desde lo más alto del poder, es solo la foto, no la película.
Similar reflexión cabe para la Cámara que nuclea a los constructores (CAC). Su trayectoria, destacable desde su fundación, presidida y conducida por notables representantes de las anteriores generaciones, no debe confundirse con el accionar de quienes en los últimos años no supieron honrar la trayectoria recibida. En la CAC siempre se promulgó que primero estaba el interés del país, luego el de la industria y finalmente el de las empresas. Así fue y así seguirá siendo una vez que se deje atrás este paréntesis desgraciado.
La crisis de la obra pública no es la crisis del país. Los cuadernos y la economía tienen algún punto de contacto, pero no tienen la importancia que se le atribuye. El dinero desviado irregularmente, si bien su monto real no es conocido a la fecha, es importante, pero mucho más significativo es el endeudamiento que necesita cubrir Argentina para compensar su déficit fiscal año tras año. Un plan de infraestructura, impulsado si se tienen recursos presupuestarios o inversiones a largo plazo, es sin duda útil y deseable. Pero su postergación por un cierto período no representa la caída general de la economía.
Tampoco es cierto que la obra pública estuvo siempre cartelizada. El sistema de los últimos 12 años señalaba a dedo ganadores y perdedores; diferenciando amigos (incluidas empresas que nacieron de la noche a la mañana, sin antecedentes, apañadas por ineficientes registros de constructores nacionales y provinciales) de enemigos.
Sin atajos. Cuando se produce un desvío, los máximos responsables empresarios no actúan solos y aislados. La empresa es un todo y la definen su misión y los principios éticos con los que procura cumplirla. A esa misión y a esa conducta aportan todos: CEO, presidente, directores, accionistas, plantel técnico y administrativo. No es bueno caer en simplificaciones que confunden. Apartando a un directivo no se termina con el problema. Las prácticas opacas y los atajos están instalados.
En primer lugar, me atrevo a decir que el país no está preso, para concretar sus proyectos, de unas pocas empresas, por importantes que sean. No podemos dejar que nos invada una sensación de parálisis.
Por eso, el Estado no debe asumir el riesgo reputacional de las empresas corruptas. Esto sería un disparate sin precedentes ni sustento práctico. Esas compañías –por Ley antilavado– tienen vedado el acceso al crédito y, en consecuencia, seriamente afectada su capacidad financiera. No es necesario eliminar sin más a las empresas comprometidas, pero sí han de enfrentar las responsabilidades conducentes que, a cada una, y según su grado, les corresponda.
El Estado como árbitro y fiscalizador siempre tuvo y tendrá el control para asegurar el precio razonable de las prestaciones. La herramienta básica que lo posibilita es el Presupuesto Oficial, elaborado por técnicos especializados en cada repartición. Este es el instrumento que facilita rechazar ofertas no convenientes.
Estamos en un momento en el que la actividad puede hacer un cambio que resulte dinamizador y oxigene el mercado. Un antes y un después al período recientemente vivido.
Normativas. ¿Qué nos queda observar? Las normativas. Actualmente las que se utilizan para calificar a las empresas por los registros, son obsoletas. Su complejidad favorece la corrupción y deben ser transformadas. ¿Qué sucede hasta el momento? Es de norma que para adjudicar obras según el procedimiento convencional aún vigente se soliciten antecedentes de realizaciones de los últimos cinco o diez años. Por lo tanto, esto recae en el período de sospecha durante el cual las licitaciones no fueron legítimas y, por lo tanto, es un criterio absurdo ya que dejaría definitivamente el mercado en mano de aquellas empresas que participaron en sobornos o cedieron a extorsiones para lograr esos antecedentes.
Un primer paso debe ser eliminar los registros convencionales. Así se fomentará la incorporación de empresas con actores nuevos, sin postergar injustamente a las tradicionales. La capacidad de ejecución se puede plantear con una metodología simple en función de los antecedentes acumulados por el equipo técnico de dirección propuesto por la compañía.
A todas se les otorgará la posibilidad de participar hasta un nivel anual prudente para asegurar que la renovación no implique que el Estado asuma riesgos excesivos. Otros requisitos, como equipos disponibles, son superabundantes porque hacen a la responsabilidad empresarial y se cubren con las garantías por incumplimiento.
Estamos ante la oportunidad de recomponer todo el procedimiento a partir de un concepto esencial: la capacidad de ingeniería para ejecutar obras reside en los profesionales, no en las empresas. Estas proveen a los ingenieros y técnicos la logística necesaria, pero el saber hacer está en las personas, no en las máquinas ni en la organización de la compañía.
Si se estipulan condiciones restrictivas en las bases de licitaciones se puede competir hacia adelante. Todas las empresas estarán en pie de igualdad. Se abre el mercado a nuevos empresarios con vocación de inversión y espíritu innovador. Así, se evita el acceso de empresas privilegiadas. Quizás sea una mala noticia para las más corruptas, pero una empresa que basa su actividad en dádivas no es competitiva.
Eliminando la discrecionalidad burocrática y con procesos más simples se logra eficiencia y, sobre todo, transparencia.
Estado. El Estado también tiene que cumplir con su rol en plenitud. Debe concentrarse en lo que le es propio. Dejar de lado pliegos con condiciones generales complicadas excesivamente densas y confusas porque allí es donde se esconde el virus de la corrupción. Se debe poner el acento en las especificaciones técnicas de los proyectos y en crear condiciones favorables de mercado a las que naturalmente se llega asumiendo la continuidad de los actos de gobierno y garantizando la seguridad jurídica en el largo plazo como requisito previo a la búsqueda de inversiones. Hoy, se continúa llamando a concursos con pliegos y exigencias como si nada hubiera sucedido.
Actualmente se han eliminado en las partidas presupuestarias montos importantes para la obra pública. Más que preocupación por minimizar el impacto sobre la actividad económica convendría redoblar el impulso del esquema de participación público privada, en lo inmediato, y deberían agregarse nuevas bases que sustenten el desarrollo de los planes a futuro.
¿Cuál es la propuesta? Olvidarse de los grandes contratos. No de las obras importantes que sean de interés público. Simplemente habrá que de-sagregarlas en varias contrataciones más pequeñas.
El monto de estas licitaciones debiera ser congruente con las capacidades otorgadas según el criterio anteriormente expuesto. Dividir hace todo más accesible, sumar al mercado empresas medianas. Diversifica, potencia y multiplica los actores hacia adelante. Libera a la sociedad de las grandes corporaciones. Aumenta y valoriza el mercado laboral.
Los lineamientos centrales que se requieren para implementar un sistema de obras públicas transparente y renovado no son complejos. Se pueden institucionalizar rápidamente.
La sociedad debe recibir un mensaje claro: no se tolerarán actuaciones poco transparentes de las empresas y del Estado para mitigar el efecto de una recesión porque sería perder la brújula ética una vez más y no resolverá la recesión tampoco.
Es tiempo de firmeza y que se juzgue el pasado mientras se construye el futuro.
*Profesora de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Austral.
