El sistema de listados terroristas. Argentina aplica, como una obligación derivada de la Carta de Naciones Unidas ratificada mediante Decreto Ley Nº 21.195/45 (art 25 y Capitulo VII), los listados de sujetos y organizaciones terroristas que establece el Consejo de Seguridad de la ONU. Tales listados se generan y actualizan mediante la interacción sostenida y ordenada de todos los países, y específicamente por el trabajo de los Expertos del CS que operan en los diferentes conflictos globales dirigiendo investigaciones y analizando y procesando los aportes sustanciales que realizan los países afectados por el fenómeno terrorista. Nuestro país también aplica, como resultado de ciertos convenios bilaterales, listados de sujetos y organizaciones terroristas de terceros países, por ejemplo los Estados Unidos o el Reino Unido.
Así, para punir bajo la ley penal argentina a un sujeto u organización, se requiere que dicha persona haya cometido un delito de terrorismo bajo la ley argentina, o figure en alguno de los listados que la Argentina acepta y trate de mover recursos localmente.
Es evidente la gravedad y relevancia que tiene utilizar el sistema de listados: por el solo hecho de estar en esa lista generada en otra jurisdicción, si la persona mueve recursos de cualquier tipo en jurisdicción local recibirá entre 5 a 15 años de prisión, mientras que la pena mínima para homicidio es 8 años. Y eso ocurrirá aún cuando el ilícito penal que se pretende financiar tuviere lugar fuera del ámbito de Argentina, y la organización o el individuo se encontraren fuera del territorio nacional.
Interesa indicar que existen jurisdicciones, como India que lo ha manifestado hace unos días con relación a Irán y las sanciones aplicadas unilateralmente por Estados Unidos por su programa nuclear, que deciden no aceptar los listados de sujetos y organizaciones sancionados por terceros países.
El rol del regulador argentino. Para cumplir con las obligaciones de detectar operaciones de financiamiento de terrorismo, y siguiendo los lineamientos fijados por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) cada país establece un organismo central de análisis de datos bancarios, financieros, impositivos, etc. En esos organismos usualmente se fusionan tanto el análisis de operaciones de lavado de activos cuanto de financiamiento de terrorismo, pese a ser ciclos inversos que requieren un tratamiento diferente.
En Argentina ese organismo es la Unidad de Información Financiera, que si bien puede hacer análisis, tiene prohibido hacer inteligencia, dado que no integra el Sistema Nacional de Inteligencia.
La UIF Argentina obliga a actores críticos del sistema (bancos, aseguradoras, los llamados Sujetos Obligados, SO) a informar obligatoriamente aquellas operaciones que consideren sospechosas de lavado de activos o de financiamiento de terrorismo. En el mismo sentido, les ordena que “mapeen” ambos fenómenos y determinen el riesgo propio al que están expuestos, conforme el propio mapa de lavado/terrorismo interno que preparen.
Y aquí es donde falla la regulación. Bajo la ley argentina se incurre en terrorismo cuando: se comete un acto terrorista o se financia un sujeto u organización terrorista. El primero de los casos se investiga bajo la ley local, y no influyen de manera alguna los listados internacionales, mas allá de su eventual uso indiciario.
En el segundo caso se investiga, actualmente, sobre la base de los listados internacionales. Sin embargo, se omite que los sujetos obligados también deberían monitorear operaciones que puedan estar llevando a cabo sujetos u organizaciones terroristas con actividad local, vinculados al primer supuesto.
Colapsa así la matriz teórica de la regulación; el regulador desconoce las investigaciones de terrorismo en curso bajo la ley local, (que existen y son bastantes, motivadas en cierta medida por el incremento de riesgo objetivo vinculado a la realización del G20); y aunque las conociere, no las quiere/puede poner a disposición de los sujetos obligados, para que monitoreen cualquier movimiento de recursos potencialmente vinculados. En suma; la regulación lleva a que se preste atención a los listados de terceras jurisdicciones, pero se desconozca a las variables locales.
El otro problema que deriva de la regulación -en este caso más grave- es la obligación de los sujetos obligados de elaborar perfiles de riesgos sobre “productos y/o servicios, canales de distribución y zonas geográficas”; o sea básicamente se les exige mapear lugares y personas con riesgo de lavado y financiamiento de terrorismo.
Si bien en lavado de activos es posible hacer esto, en materia de financiamiento de terrorismo es de muy difícil ejecución. Los operadores con conocimiento de terrorismo son realistas respecto de que las autoridades competentes -Inteligencia y Seguridad, en algunos países también Defensa- con mucho costo y esfuerzo mantienen ciertos niveles de eficiencia en materia de detección de organizaciones terroristas (los constantes atentados son prueba cruel de ello), y el regulador argentino ordena que un banco o una aseguradora haga un mapa de riesgo de zonas y sujetos terroristas.
Como mejorar. Lo más importante a tener en cuenta es que no existen en Argentina informes públicos o privados del Ministerio de Seguridad ni de Agencia Federal de Inteligencia sobre delitos vinculados al terrorismo.
Ergo, a diferencia de la materia de lavado de activos, donde existe mucha información para mapeo sobre delitos precedentes (narcotráfico, evasión, corrupción, etc), aquí debe procederse con criterios más ajustados a la materia y a la realidad, y prudencia.
En terrorismo, estimo que el regulador debe consolidar y proveer inicialmente a los sujetos obligados -en colaboración con otras agencias gubernamentales- tanto de la información como del mapeo. A partir de ese punto los sujetos obligados podrán enriquecer la matriz de información de manera constante mediante su análisis de flujos, sobre la base de una regulación autónoma nueva y realista del fenómeno.
Segundo, creo que deben establecerse con nivel de decreto presidencial los listados obligatorios, dado que en términos legales tal acción constituye el llenado de una ley penal en blanco -como se hace con el listado de sustancias estupefacientes en la ley de drogas 23.737- y no tienen jerarquía suficiente para hacerlo la UIF ni el Banco Central.
A partir de allí los sujetos obligados podrán establecer mecánicas de análisis basadas en niveles jerárquicos de fuentes de primer grado, de segundo grado, e indiciarias.
No es difícil. Lo importante es saber hacerlo mediante una regulación autónoma que permita darle entidad a la prevención de financiamiento de terrorismo y provea al desarrollo profundizado de la mecánica de trabajo en la materia. Lo contrario implica actuar en el límite de la falta de legalidad, exigiendo a los operadores acciones que resultan prácticamente imposibles de ejecutar de manera realista y eficiente.
(*) Ex team leader del equipo de investigación conjunto de la ONU-OPAQ sobre uso de armas químicas en Siria.
