Unicef, junto con la Anses, el Ministerio de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, con apoyo de dos centros de estudios (IIEP de la Universidad de Buenos Aires y Cedlas de la Universidad de La Plata) presentó un análisis y propuestas para ampliar la protección de ingresos monetarios a través de la Asignación Universal por Hijo (AUH).
En la Argentina, a través de distintas coberturas (asignaciones familiares contributivas y no contributivas; deducción por hijo en el impuesto a las ganancias y la AUH) se brinda cobertura a 11,4 millones de los niños, niñas y adolescentes –lo que representa el 87,4%–, quedando alrededor de 1,6 millones de niños, niñas y adolescentes no cubiertos.
Nuestro foco de atención se centra sobre uno de los componentes del sistema que es la AUH, que llega a aproximadamente a 3,9 millones de niños, niñas y adolescentes con una inversión que llega al 0,52% del PIB (2017).
La AUH es una política que se ha ido mejorando en los últimos años y que permite obtener resultados concretos. Medidas como la inclusión de niños cuyo papá o mamá es monotributista (anteriormente excluidos de la norma) permitió incorporar a más de 210 mil niños y niñas al sistema de protección social.
La actualización automática de los montos de la AUH es también una buena medida para sostener los ingresos aunque los límites establecidos tienen que acompañar ese proceso de manera periódica para asegurar el poder adquisitivo.
Impacto. El principal objetivo de una política de transferencias monetarias es sacar a los niños y niñas de la pobreza. Según las estimaciones realizadas, la AUH se encuentra bien focalizada en los estratos más vulnerables de la población y alrededor del 84% de los destinatarios pertenece a los dos quintiles de menores ingresos. Adicionalmente, hemos estimado que la AUH generó una mejora de casi un 30% en el ingreso promedio de los percentiles más bajos.
Al analizar los cambios de la AUH en la brecha de pobreza, se observa que en 2015 la AUH permitió que el 12,5% de los hogares receptores abandonara la pobreza, mientras que este número bajó a 10% en 2016. Si bien se comprueba que el impacto social es significativo la pregunta central es si esta política es determinante para eliminar la pobreza. La respuesta es que, si bien el impacto es importante, se requiere una mayor inversión para su erradicación. Específicamente, tomando el número teórico de niños elegibles para recibir la AUH se requeriría invertir 1,1% del PBI para eliminar la indigencia y 3,2% del PBI para eliminar la pobreza.
Polémicas. ¿Desincentiva la AUH la participación de las familias en el mercado de trabajo? Una de las críticas comunes a los programas de transferencias monetarias está centrada en un preconcepto que plantea que estos programas generan “desincentivos” al trabajo, dado que la percepción de una trasferencia monetaria reduciría la necesidad de participar activamente en el mercado de trabajo.
El estudio ha planteado diferentes metodologías para poder medir este fenómeno, que sin dudas resulta complejo y los resultados no han sido concluyentes. Sí podemos plantear que aun cuando existiera algún efecto los potenciales desincentivos al trabajo no estarían siendo muy significativos.
¿Qué efectos genera “condicionar” la percepción de los beneficios a que los niños y niñas asistan a la escuela y que realicen los controles de salud obligatorios?
El diseño de la AUH tiene, al igual que la gran mayoría de los programas implementados en la región (y a diferencia de los países africanos donde estas transferencias son no condicionadas), una idea de corresponsabilidad. Para poder acceder al 100% de este derecho, los niños y niñas deben estar en la escuela y cumplir con los controles de salud periódicos.
Con relación a la condicionalidad educativa, el estudio muestra un fuerte impacto positivo de la AUH sobre las tasas de asistencia secundaria de los varones elegibles de entre 15 y 17 años. Para las mujeres, no hay un impacto significativo sobre la asistencia.
La evidencia sugiere que, si bien la AUH no es suficiente para atraer a las niñas y mujeres jóvenes más vulnerables que están fuera del sistema educativo, sí estaría contribuyendo a mejorar las trayectorias educativas de las que asisten, reduciendo la deserción intra-anual y aumentando las chances de graduarse en plazos cercanos a los teóricos. En cuanto a los varones, la AUH estaría colaborando en el aumento de sus tasas de finalización de la escuela primaria.
El efecto de la condicionalidad en salud parece no ser relevante, aunque sí se observan diferencias significativas en el modo de obtención de los remedios: los hogares que reciben AUH tienen mayores probabilidades de obtenerlos gratuitamente respecto de los no destinatarios del programa.
Debates. El primer aspecto que requiere un debate y una discusión a fondo está vinculado con las condicionalidades. La evidencia internacional muestra que tanto los programas condicionados como no condicionados tienen resultados positivos, pero no termina de estar claro el rol de la condicionalidad.
Los argumentos a favor de la condicionalidad son diversos. La condicionalidad puede responder a una situación en la que los responsables de las decisiones fundamentales en los hogares carecen de información o interés en las inversiones que los tomadores de decisión consideran clave para el desarrollo económico y social del país. Además, pueden reforzar o inducir comportamientos positivos, como el de enviar a los niños y niñas a la escuela y, desde una perspectiva política, podría resultar más fácil obtener apoyo de los contribuyentes si las transferencias están ligadas a responsabilidades específicas.
Sin embargo, desde una perspectiva de derechos humanos, la condicionalidad disminuye la capacidad de los hogares en situación de mayor vulnerabilidad a elegir las inversiones más adecuadas mientras que supone que no son capaces de hacer inversiones prudentes. También suponen que el comportamiento individual o del hogar es un obstáculo clave; pero es posible que los obstáculos simplemente sean barreras económicas o sociales (por ejemplo discriminación en el acceso a servicios o falta de ellos) que requieren otros tipos de iniciativas. Y desde el punto de vista operativo, las condicionalidades suponen una gran carga financiera y administrativa debido al monitoreo de su cumplimiento.
Por último, las condicionalidades corren el riesgo de agravar la marginalización de los más vulnerables a la pobreza y privación, ya que es posible que éstos tengan menos probabilidades de cumplirlas debido a factores como la distancia, barreras de acceso o falta de información.
Y aquí es donde radica el desafío para repensar el modo de abordaje: una gran parte de los niños y niñas elegibles que todavía están fuera de la AUH están fuera del sistema educativo (aproximadamente 500 mil adolescentes) o no presentan regularmente la libreta (aproximadamente 300 mil adolescentes) por falta de información, por distancias, etc. El estudio presentado muestra que las dificultades de accesibilidad a las instituciones y a la información necesaria para cumplimentar la tramitación y permanencia en el programa resultan un punto crítico para lograr un mayor nivel de cobertura de la AUH.
La solución intermedia: la búsqueda activa de niños y niñas a través de operativos territoriales. Mientras se avanza sobre estos desafíos, el gobierno nacional implementa una iniciativa de alto impacto que implica buscar en el territorio, a los niños y niñas que aún no gozan de la AUH. Esta tarea permitió vincular a 595.294 niños para luego determinar dentro de qué sistema de Asignación está contemplado y solucionar el problema por el cual no estaba cobrando ninguna asignación.
Unicef ha participado en estos operativos en zonas rurales dispersas, muchas de ellas de difícil acceso, alejadas de los centros urbanos y con presencia de población indígena y criolla. La primera experiencia se realizó en Salta a partir de una articulación entre el Ministerio de Primera Infancia de la Provincia y la Anses. El ejercicio consistió en relevar un área de la provincia de gran vulnerabilidad (Rivadavia Banda Sur) para, con la información detallada de todos los hogares, brindar respuestas concretas.
La iniciativa logró incorporar a más de 4 mil niños a la AUH y a la asignación por embarazo (entre altas nuevas y reincorporaciones de chicos que se habían caído por incumplimiento de condicionalidades).
El trabajo articulado entre la Nación y las provincias, a partir del apoyo de Unicef, continuará en la provincia de Salta y también se replicará en otras provincias con similares problemáticas. Este es un caso, no siempre habitual en las políticas públicas, donde la generación de evidencia, el involucramiento de los tomadores de decisión y la articulación entre diferentes niveles de gobierno fortalece las políticas de protección y mejora las condiciones de vida a los niños y niñas, especialmente los más vulnerables.
*Especialista en Inclusión Social de Unicef.
