El tema del Estado está instalado en la opinión pública, en la reivindicación de las políticas o en las demandas de la sociedad. Es tiempo, entonces, de abrir una discusión sobre prácticas y agencias estatales, que parta de la realidad presente para pensar los problemas en una perspectiva de más largo alcance.
¿Qué Estado? En la idea o la figura del Estado conviven formaciones diferentes: Estado soberano, Estado nacional, Estado social, Estado de seguridad, Estado de derecho (Para una presentacion histórica y conceptual del Estado como problema ver Pier Paolo Portinario, Estado. Léxico de política, Buenos Aires, Nueva Visión, 2003.). Cada una de estas realizaciones de lo estatal tiene su propia historia, sus conflictos internos y con la sociedad; ha sido el resultado de luchas y campo de acción de actores enfrentados. No quiero abundar sobre lo ya sabido, solo señalar que eso que sintetizamos con el término Estado (habitualmente con mayúsculas) es una pluralidad compleja y contradictoria. Si bien es cierto que, como organización institucional o como polo de ordenamiento de la dominación política, se separa de la sociedad civil, como formación histórica está íntimamente ligado a una sociedad dada, es el resultado de la dinámica y las luchas materiales y simbólicas que son la sustancia de la realidad social. Bourdieu ordenaba esa complejidad en una síntesis política que distinguía una mano derecha y una mano izquierda del Estado. Es un esquema, seguramente insuficiente, pero sirve para empezar a pensar.
Estado, política y sociedad. Trasladar ese esquema de Francia a la Argentina requiere constatar que eso que Bourdieu ponía en el polo derecho, una “nobleza de Estado”, élite de grandes funcionarios y burócratas consolidados en lo alto de la pirámide, no existe en nuestro país. Justamente un rasgo conspicuo de las formas criollas en las dirigencias del Estado es la debilidad de una burocracia profesionalizada, siempre relegada e insegura frente a la dominancia de la política de facciones, habitualmente clientelar y prebendaria. Una lógica habitual de las redes estatales es la acumulación de poder o de negocios.
La otra mano, la izquierda, incluye a los agentes estatales de la acción social, la educación o la salud, que cumplen o intentan cumplir funciones de compensación o reparación, siempre insuficientes, de las fracturas y desigualdades sancionadas y resguardadas por ese mismo aparato estatal. Una condición básica, duradera, de esa contradicción estructural es que una mano no ve, o no quiere ver, lo que hace la otra.
El esquema es simplificador, sin duda. Pero me sirve para advertir dos cuestiones en las discusiones sobre las prácticas estatales. Por un lado, que no provienen de un aparato neutro. Se puede discutir si el esquema izquierda/derecha alcanza para dar cuenta de las tramas de poder involucradas, pero es claro que no se trata de una máquina que simplemente se ocupa y se usa. Segundo, cualquier análisis o juicio sobre las funciones estatales debe advertir en esas prácticas no tanto lo que las separa de la sociedad sino lo que las asocia y vincula en tramas, virtuosas o corruptas, en las que se confunden lo estatal y lo social, lo público y lo privado. En consecuencia, un aspecto habitual de la contradicción apuntada resulta en la posición atribulada de quienes se proponen como una capa profesional técnica, autónoma, y se encuentran como ese dirigente que alguna vez se describió a sí mismo como un ministro de traje blanco queriendo transitar por un chiquero.
Veamos algunas realidades tangibles y conocidas sobre burocracias y acciones estatales. Cuando Carlos Wagner, entonces titular de la Cámara de la Construcción, según su propia confesión, arreglaba el reparto de las obras públicas y de las coimas correspondientes entre empresarios y jefes políticos, operaba como parte de una agencia estatal. Formalmente no era parte del Estado, pero para el funcionamiento de esa maquinaria su lugar y sus capacidades eran mucho más importantes que las de muchos funcionarios de carrera o asesores de escritorio. Pongo un ejemplo palpable, que hoy casi nadie quiere recordar ni mucho menos investigar. Una lógica semejante se descubre con la otras zonas del Estado, como lo reveló, hace muy poco, la trama de negocios alrededor del sistema estatal de compra de alimentos y medicamentos. Y es claro que el lugar que allá ocupaba un empresario puede ser análogamente cubierto por sindicalistas, intendentes o dirigentes sociales. No estoy diciendo que todos ni la mayoría formen parte de esos arreglos, solo pongo un ejemplo de los problemas que se derivan de miradas sobre las políticas públicas que, por acción u omisión, suprimen esas zonas oscuras, reacias a ser abordadas desde el saber de los planificadores.
Por supuesto, el dispositivo estatal no es homogéneo, ni se puede pensar como una maquinaria aceitada. Hay otras zonas y otras experiencias que enlazan la gestión pública con el tejido social. En un artículo reciente, Gabriel Tuñez muestra que hay “puentes” de la acción estatal en los barrios populares formados por organizaciones sociales, iglesias, comedores, que forman un circuito mucho más virtuoso y, sobre todo, sostenido en la autonomía de una acción que nace en la sociedad (Gabriel Tuñez, “¿Cuántos puentes hacen falta para frenar el virus?, Anfibia, s/f,/). También aquí hay actores de las políticas públicas que no integran la nómina del Estado pero terminan siendo más importantes que muchos funcionarios.
Una declaración. Un grupo destacado de especialistas ha sacado una declaración sobre el Estado y las políticas públicas a partir de la pandemia. Lo más destacable no son las condiciones de especialistas de quienes lo firman; en verdad (Declaración de especialistas en el campo de la gestión de políticas públicas. El Estado y las políticas públicas ante la pandemia, mayo de 2020).
la agenda modernizadora que proponen no es nueva: planificación estratégica, tecnologías sociales y digitales, monitoreo y evaluación de las iniciativas, profesionalización del empleo público, etc. Lo que merece saludarse como un logro importante es que la declaración ha sido firmada por profesionales de diversas filiaciones políticas y con diversas experiencias de gestión o asesoramiento en los últimos años. Se revela allí un ejercicio de concertación política, desde la sociedad, que reduce la tan mentada grieta. Es algo que debe ser recalcado y apoyado, justamente porque pone en evidencia la ausencia de una búsqueda similar de consensos en el escenario político mayor en el que la información y la elaboración de las decisiones quedan concentradas en el Ejecutivo.
El Presidente monopoliza la información pública y al parecer es el único que lee los informes de los especialistas, que no se hacen públicos. El jefe de Gabinete o el ministro del Interior no piensan que pueden convocar a quienes tuvieron responsabilidades similares en anteriores administraciones; el trámite parlamentario enfrenta las dificultades conocidas; la Justicia permanece en un estado de hibernación inducida.
Dicho esto, se extraña que el documento no se presente como resultado de ese consenso. Debería destacar que resulta de la convergencia de profesionales que han podido reunirse y acordar una agenda mínima de problemas que dibujan el esbozo de una futura política pública de Estado. Quizás esa condición es más importante que el contenido, que no dice mucho sobre un programa efectivo y posible. Es un primer paso, que debe dejar de lado algunos temas que seguramente dividen a los firmantes.
Caben dos observaciones. La primera tiene que ver con lo expuesto sobre las condiciones del Estado argentino, espejo y partenaire de una sociedad y una experiencia histórica. De lo contrario la agenda puede parecer una receta para todo uso, válida para la Argentina o Dinamarca. Y cabe el riesgo de una ilusión, propia de las élites técnicas, que se imaginan situadas por encima del terreno y el barro de la política y la vida social. La segunda observación apunta a lo que puede esperarse de esta convergencia en sus efectos sobre el futuro de la acción pública. Es lógico que un pronunciamiento acordado destaque ciertos temas (pobreza, desigualdad, acceso a la salud o la educación), sobre los que presumiblemente no hay discrepancias y deje afuera otros, como la corrupción, la autonomía de los poderes o el papel de la Justicia, que son menos relevantes, por decir lo menos, para la agenda del actual oficialismo. Esas ausencias son menos justificables de cara al futuro, sobre todo en un pronunciamiento que comienza diciendo que el Estado “es la llave indispensable para asegurar los derechos de la ciudadanía”. ¿Esa “llave” estatal es solo responsabilidad del Ejecutivo? Buena parte del texto está dedicado a elogiar las decisiones sobre la pandemia en un estado de excepción. Sintoniza, en ese sentido, con un humor extendido en la sociedad y encuentra en la crisis presente un punto de partida para replantear la calidad y la eficacia de las capacidades estatales.
Pero el foco en el presente entraña riesgos, que no son ajenos a la posición (real o deseada) de los especialistas en la cúspide de la organización estatal: encontrar en la excepción y la concentración decisionista, que relega a los otros poderes y desarma los equilibrios y los controles, un modelo para el futuro. Bienvenida la concertación, y ojalá sea el comienzo de una discusión que no eluda los problemas más espinosos. En la política, como en el amor, no hay silencios inocentes.
*Historiador y escritor.
