Como me enseñaron en el colegio, cuando república, democracia y Constitución formaban parteexclusivamente de los libros de texto, pero estaban ausentes de la vida diaria, el Presupuestonacional es “la ley de leyes”. En ella, el Ejecutivo pide autorización para gastar suestimación de recursos y su articulado refleja las prioridades de asignación del Gobierno, pasadaspor el tamiz de los representantes de las provincias y el pueblo en el Congreso. El Ejecutivopropone, el Congreso autoriza o modifica, el Ejecutivo luego ejecuta el gasto.
En los albores de la nueva etapa democrática este marco quedó distorsionado por la altainflación, al punto que el presupuesto se votaba bastante entrado el año y cobraba forma definitivaal final de ese año. La ley de leyes no importaba demasiado, dado que lo que se discutía era unmero indicativo nominal que luego la inflación y los cambios de precios relativos se encargaban de“asignar” de otra manera.
“Las correcciones presupuestarias” surgían de la inflación, con la utilización delBanco Central como “caja”, por la falta de financiamiento genuino de los gastospúblicos.
En los 90, la estabilidad y el nuevo esquema de ingresos trajeron otro desafío para lacultura presupuestaria. Y allí se introdujo un cambio de asignación de gasto clave. Se replanteó larelación Nación-provincias, traspasando servicios a estas con sus respectivas partidas“nominales”. El Presupuesto nacional, entonces, perdió recursos y gastos en sectoresclaves como la educación primaria y secundaria y la salud pública que pasaron a engrosar, en losmontos más importantes, los presupuestos provinciales. Como contrapartida, la seguridad social,también en una proporción importante, se transfirió a la Nación. Por lo tanto, el gobierno centralse encarga de pagarle a los jubilados y de ciertas ayudas sociales, de hacer obra pública, de laeducación universitaria, de la seguridad federal, la Justicia y la defensa nacional. Lasprovincias, por su parte, se responsabilizan por la educación primaria y secundaria, la saludpública y servicios adicionales de seguridad y justicia, más alguna obra pública.
Pero esta asignación que responde a una lógica contundente –que los responsables de losservicios más cercanos a la gente sean los gobernantes más cercanos–, tiene consecuenciaspolíticas de magnitud.
Al cambiar la responsabilidad de gasto de los gobernadores, con relación a los votantes, tambiéncambió la necesidad de sus recursos. En un escenario sin inflación y sin recesión, este cambio poneen aprietos a los gobernadores, porque les exige eficiencia de gestión.Con recesión y caída de losingresos –como a finales del siglo pasado–, o con alta inflación, distorsión de preciosrelativos y extraordinario crecimiento del empleo público –como ahora– los gobernadoresno sólo tienen un problema de gestión, tienen un problema de necesidad de recursos.
De allí los conflictos de finales del siglo pasado entre los gobiernos provinciales y elgobierno nacional, que terminaron con el gobierno de De la Rúa, que no tenía los recursos, que sequedó sin crédito y que no quiso usar el instrumento devaluación - licuación del gasto para darleuna “solución” al problema.
Néstor Kirchner supo que la manera política de manejar este tema era“centralizar” la caja y distribuir en función de favores políticos y no de regímenesautomáticos.
Las retenciones a la exportación –que no se coparticipan automáticamente– y lamecánica del Presupuesto que subestima ingresos, combinado con los superpoderes que los asignan“a gusto” por afuera del Congreso, más los fondos fiduciarios, más el BCRA, y las otrascajas extrapresupuestarias, responden a esta lógica. Acumular fondos discrecionales, para tenercontrolados a los gobernadores para que “no saquen los pies del plato”.
Es esta lógica la que quieren romper los gobernadores, por un lado, y el arco opositor, porel otro. Pero cada uno, dado el año electoral, tiene prioridades, estrategias y tácticas distintas.
La desaparición del control férreo de Néstor Kirchner anarquizó parcialmente, también, latáctica del oficialismo.
Lo que se vivió estos días, en torno a la discusión del Presupuesto nacional, no es más queel reflejo de esta “política”. Y sólo es el principio.
