Corríamos el riesgo de transformarnos en un país inviable”, declaró la presidenta Cristina Fernández de Kirchner el día que anunció el envío al Congreso de la ley con que, a la postre, serían expropiadas las acciones de Repsol en YPF. A mediados de abril de 2012 y en rápido trámite, la tropa oficialista en el Congreso respaldó el proyecto con vehemencia y varios opositores como la UCR y el Frente Progresista, aunque con ciertos reparos, apoyaron la iniciativa. En el Senado hubo 63 votos favorables, tres en contra y cuatro abstenciones. Y en Diputados se contabilizaron 208 votos a favor, 32 en contra y cinco abstenciones. En menos de veinte días, contados desde el anuncio presidencial, la embestida contra Repsol se transformó en ley en medio de una ola de júbilo nacionalista. Una vez concretada la confiscación de sus acciones en YPF, Repsol no perdió tiempo para hacer conocer su reclamo indemnizatorio. Basándose en el argumento de que la expropiación vulneró los compromisos asumidos en el Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones firmado entre España y la Argentina, salió públicamente a pedir un resarcimiento de 10.500 millones de dólares, al considerar que la avanzada del Gobierno sobre la petrolera no fue otra cosa que un “expolio ilegal”, tal la afirmación de Antonio Brufau, hasta entonces presidente del directorio de Repsol-YPF. El Poder Ejecutivo rechazó que fuera a reconocer esa cifra. Es más, funcionarios kirchneristas dejaron entrever que la indemnización podría reducirse a la nada debido a los “pasivos ambientales” que dejó Repsol.
La respuesta jurídica de los españoles pronto se ramificaría en varios frentes: desde una demanda contra la Argentina ante el Ciadi hasta un juicio en los tribunales de Madrid por competencia desleal contra la estadounidense Chevron, que arribó a un acuerdo con YPF para explotar el yacimiento Vaca Muerta, en la cuenca neuquina. Justamente, el hallazgo en 2011 de Vaca Muerta, un área petrolera de potencial descomunal, habría sido el origen del apetito kirchnerista. Dicen que en el Poder Ejecutivo le echaron el ojo a YPF cuando tomaron conocimiento de que se trataba de un yacimiento con capacidad para cubrir las necesidades de gas de toda la Argentina y producir un millón de barriles de petróleo por día. Dicho en otros términos: una verdadera perla energética capaz de sacar al país de su déficit en el rubro. Desde ese anuncio, muy pocos meses pasaron hasta que la relación entre el Gobierno y Repsol-YPF se resquebrajó. Nadie podrá decir que ésta haya sido la causa principal del conflicto, pero es bastante sugestivo que la ruptura empezó apenas después que se descubriera este yacimiento. Según evaluaciones de la auditora Ryder Scott, los recursos y las reservas de Vaca Muerta, en un área ya estudiada de unos 8.071 kilómetros cuadrados, ascienden a 22.807 millones de barriles. Pero su potencial es mayor porque se extiende sobre una superficie total de 30 mil kilómetros cuadrados, de la que YPF tiene derechos sobre unos 12 mil. Según estimaciones del sector, si resultara exitosa la exploración en la extensión total de Vaca Muerta, en diez años la Argentina podría duplicar la capacidad de producción de hidrocarburos, siempre y cuando haya de por medio un millonario esfuerzo inversor.
En medio de la puja, Repsol-YPF pasó de empresa ejemplar a ser el malo de la película. Con Néstor Kirchner en vida, Repsol-YPF era exhibida como una empresa de referencia. Lo mismo sucedió durante el primer mandato de Cristina Fernández, quien ya en su segundo período y una vez recuperada de una operación de tiroides, cambió de percepción. De pronto, a Antonio Brufau se le cerraron las puertas de la Casa Rosada y ni siquiera recibió respuesta a una carta que le envió a la jefa de Estado en un intento por encontrar una salida “sensata” (término usado en Repsol) a la encrucijada. Por el contrario, la estrategia oficialista fue la de avanzar sin piedad: en ese contexto, tras reunirse con la Presidenta, gobernadores de seis provincias le quitaron una quincena de concesiones a la petrolera. El objetivo fue el de asfixiar a los españoles con decisiones políticas a nivel provincial, como paso previo a la estocada final, o sea la confiscación mediante una ley nacional. Una vez asumida, la flamante gestión estatal en YPF trazó un plan estratégico a cinco años. Poner en el terreno más equipos de exploración, aumentar la cantidad de equipos trabajando en explotación y mejorar la capacidad de refinación para abastecer sin desequilibrios las estaciones de servicio fueron las pautas centrales del plan, tendiente a reducir las importaciones de combustibles líquidos. También se buscó dar pasos para alejar fantasmas entre los inversores externos y limpiar la imagen en los mercados. Por eso se dio la orden de cancelar deudas por casi 23 mil millones de pesos, se renegoció el pasivo con los bancos y se repartieron dividendos por 303 millones de pesos, correspondientes al ejercicio 2011.
Desabastecimiento como herramienta de presión para subir tarifas
Las causas de la crisis energética que afronta el país tienen un carácter estructural que deriva del mal diseño de las reformas efectuadas a principios de los 90 y poco tienen que ver con el tan enfatizado tema de las tarifas. En realidad, más que un problema de cobertura de los costos de abastecimiento, lo que se está debatiendo es el reparto de la renta de los hidrocarburos. Con los precios internacionales que alcanzó el crudo, las empresas petroleras tuvieron ganancias muy abultadas y, sin embargo, pretenden incrementarlas exigiendo un mayor precio para el gas en boca de pozo, con el desabastecimiento como elemento de presión. Antes de los 90, la Argentina había practicado una política energética que mantuvo cierta continuidad respecto del uso de los recursos naturales energéticos: se priorizó sustituir el petróleo, comparativamente más escaso, por gas natural e hidroelectricidad. De este modo, el gas natural fue reemplazando a los derivados del petróleo para el consumo hogareño y para traccionar las calderas industriales. Mientras tanto, de manera coherente con esta política, YPF tenía a su cargo la casi totalidad de los esfuerzos exploratorios para mantener e incluso incrementar el horizonte de reservas de hidrocarburos.
Ya en los 90, la mala planificación de las reformas y el traspaso a manos privadas del manejo de los recursos naturales energéticos del país dieron origen a problemas estructurales de fondo, no sólo por la libre disponibilidad de los recursos del suelo que les fue dada a los concesionarios sino también porque las decisiones de producción e inversión quedaron totalmente en manos de empresas multinacionales, que deciden en función de sus propios intereses, hecho que contrasta con la garantía de abastecimiento y las necesidades del país.
Por otra parte, el Estado abandonó toda práctica de planificación y de políticas energéticas activas, instrumentos fundamentales para coordinar una evolución del sector de modo tal de asegurar un abastecimiento sin sobresaltos. Desde el menemismo se consideraba innecesario fijar una planificación dado que las reglas de mercado serían suficientes para inducir las inversiones necesarias para el sistema energético. El tiempo demostró que fue un error dar por sentado que los privados adoptarían el indelegable rol del Estado, cuya ausencia contradice la responsabilidad inherente al propio Estado de garantizar el abastecimiento, pese a que los marcos regulatorios señalan este objetivo como prioritario. A esto se agrega la inadecuada regulación de las actividades de transporte de electricidad y gas natural, del mercado mayorista de los derivados del petróleo y del mercado de gas en boca de pozo. Esta falta de planificación y control facilitó el comportamiento monopólico de las empresas concesionarias. Prueba de esta afirmación son las ganancias por 3.800 millones de dólares que las empresas gasíferas reportaron al cabo de la década del 90. Estas empresas también contrajeron un fuerte endeudamiento entre 2000 y 2001, que dio lugar a sospechas acerca de que esta estrategia podría haber tenido como propósito obtener de parte del Gobierno una absorción de la deuda. ¿Cómo lo conseguirían? Responsabilizándolo de una ruptura unilateral de las reglas de juego, a partir del abandono de la convertibilidad y la pesificación de las tarifas. Según reveló la Unidad de Renegociación de los Contratos (Uniren), tanto las empresas transportistas como las distribuidoras de gas se endeudaron antes de la pesificación en alrededor de 2.700 millones de dólares. Eso es más que el valor que estas mismas empresas pagaron por la totalidad de los activos al ser privatizados. El dato relevante es que el 73% de ese endeudamiento se produjo entre 2000 y 2001. Al mismo tiempo, obtuvieron las ya mencionadas ganancias por 3.800 millones de dólares, de los cuales el 80% fue repartido entre los accionistas en concepto de dividendos. Por otra parte, la rentabilidad de las privatizadas estuvo lejos de ser usada para contribuir a la expansión del sistema. Por el contrario, sólo reinvirtieron una pequeña parte de sus utilidades, enviando la porción más grande de la torta de ganancias a sus casas matrices en países del Primer Mundo, al tiempo que generaron nuevas deudas y pagos de intereses.
Lo que sucedió es una luz roja encendida en el horizonte cercano, por cuanto el comportamiento monopólico ejercido por empresas con capacidad de restringir arbitrariamente la oferta de un producto estratégico como lo es el gas da lugar a la fundada presunción de que puedan hacer lo mismo con la oferta de crudo. La nacionalización de YPF es, sin duda, un freno a eventuales planes de este tipo así como es una reconsideración del rol del Estado frente a conductas que ponen en riesgo el abastecimiento interno.
Un absurdo: que los concesionarios definan el plan de inversiones
El transporte y la distribución de gas fueron ejercidos de manera monopólica por la empresa estatal Gas del Estado desde 1946 hasta el momento en que se concretó la privatización, en 1992, cuando se dispuso una división que implicó dar el negocio a dos transportadoras y ocho distribuidoras. Si bien el marco regulatorio de la actividad dispuso límites a la integración vertical, en la práctica estas empresas establecieron fuertes grados de integración, a tal punto que Repsol-YPF participó de modo significativo en las dos zonas de distribución más importantes, repartidas entre Metrogas y Gas Natural Ban, que cubren el abastecimiento en la Capital Federal y el Conurbano. Y así como ese marco estableció el carácter de servicio público de la actividad de transporte y distribución del suministro de gas, muy poco es lo que se fijó acerca de las inversiones para expandir la red, lo cual no las hace obligatorias. Es más, las inversiones reposan en el supuesto de que el incentivo de rentabilidad garantizará por sí mismo la ampliación del sistema. Las únicas previstas en los pliegos de condiciones referían a dotar de mayor seguridad la red. En los hechos, el sistema de transporte se extendió tanto para el mercado interno como para el externo, y la red de distribución creció al ritmo de la demanda. Sin embargo, mientras que las inversiones en nuevos gasoductos se hicieron prácticamente sólo para abastecer los mercados externos captados en la segunda mitad de los 90, en el caso del mercado interno la capacidad del transporte se incrementó nada más que aumentando la potencia de compresión de los gasoductos existentes. En tanto, la red de distribución creció básicamente mediante el financiamiento dado por los propios usuarios, para quienes históricamente ha sido más ventajoso pagar los cargos de conexión que afrontar el costo de los combustibles alternativos. La capacidad de transporte del sistema pasó de unos 70 millones de metros cúbicos por día en 1993 a 100 millones en 1998, hasta alcanzar los actuales 120 millones diarios. Sin embargo, la demanda interna pasó del orden de los 60 millones de metros cúbicos en 1993 a 90 millones en la actualidad, mientras que la demanda total pasó a 103 millones de metros cúbicos por día, cifra que se explica por el peso de las exportaciones.
El criterio seguido por las empresas del sector fue el de invertir en aquellos proyectos cuya contratación en dólares estaba garantizada por tratarse de acuerdos de largo plazo con países vecinos. En cambio, minimizaron el riesgo de inversión en el mercado interno, aun cuando una apetecible rentabilidad les permitía ampliar el sistema con nuevos gasoductos. En la primera década de la concesión, los mercados más dinámicos en la Argentina fueron el de gas para generación eléctrica, debido al fuerte impulso dado a las centrales térmicas mediante los ciclos combinados, y el uso vehicular a través del GNC. En cambio, tanto la industria como el sector residencial y comercial crecieron a tasas mucho más bajas. Consecuentemente, al no haber existido presión alguna a través de los contratos, los concesionarios focalizaron la expansión del sistema sin atender a previsiones de la demanda de largo plazo. Y pese a que atribuyeron la ausencia de nuevas inversiones a la pesificación de las tarifas tras la devaluación de 2002, lo cierto es que las evidencias indican que el ciclo de inversiones para aumentar la capacidad de transporte se frenó tres años antes. ¿Cómo puede ser entonces que la reforma del sector energético haya sido considerada exitosa durante la década del 90, cuando en los primeros años de la década posterior quedaron al desnudo las deficiencias del sistema? Pues bien, los parámetros que se tomaron en cuenta para juzgar tal éxito se basaron en que las empresas petroleras redujeron sus costos y lograron elevados niveles de rentabilidad al igual que los transportistas y las distribuidoras de gas. Adicionalmente, los precios mayoristas de la energía eléctrica bajaron drásticamente tras las reformas, gracias a la introducción de los ciclos combinados que mejoraron la eficiencia global del sistema. Sin embargo, la sustentabilidad de estas “mejoras” en el largo plazo resultó imposible por varios motivos. Por un lado, se hizo una explotación intensiva de pozos ya descubiertos y suficientemente explotados, sin que hubiera inversiones en exploración a mediano plazo. Por otro, hubo una regulación débil y complaciente con los intereses de las empresas, que les permitió endeudarse sin que el Estado controlara si ese dinero se utilizaba en inversiones reales
