La Argentina, al igual que el resto de los países del mundo, fue en el 2020 muy afectada por la pandemia de covid–19. La crisis enfrentada, sin distinción de fronteras, fue ciertamente inédita, y se destacó por su profundidad y globalidad y porque obligó a tomar rápidas decisiones con muy altos niveles de incertidumbre. La principal certeza es que los daños productivos y sociales han sido enormes. La primera brisa de esperanza vino dada por la aparición de las vacunas, herramienta fundamental para detener la propagación del virus.
Visto en perspectiva, ya a comienzos del 2022, resulta particularmente importante capitalizar lo aprendido. No hay dudas de que la pandemia ha producido daños profundos, muchos irreparables. Pero también nos ha aportado cosas positivas: un contexto tan atípico nos obligó a acelerar y extremar la creatividad para seguir trabajando y produciendo. Esto no solo sirvió como paliativo para afrontar la crisis; en una perspectiva más mediata, permitió descubrir y desarrollar estrategias que tienen muchas potencialidades para aumentar la productividad en el futuro. Es decir, nos permitió descubrir cómo poder organizarnos de una manera más eficiente para producir más y mejor, con el mismo nivel de esfuerzo.
Está claro que, más allá de muchos elementos comunes, cada país presenta sus propias particularidades. En el caso de la Argentina, la pandemia la encontró en un extremo estado de vulnerabilidad. Con un muy mediocre desempeño desde el 2012 y con los dos últimos años en recesión (2018 y 2019), la Argentina enfrentó la pandemia en una situación –evaluada desde diferentes perspectivas– muy adversa. Pero lo más grave es que este ciclo negativo se inserta en una larga involución que acumula varias décadas.
Hay quienes afirman que a comienzos del siglo pasado la Argentina era el país con la mejor situación productiva y social entre los de habla hispana, tanto que algunos se animaban a pronosticar que tenía condiciones para disputarle el liderazgo hemisférico a Estados Unidos. Aunque esta lectura es controvertida, contrasta fuertemente con la situación actual en que la brecha con los países desarrollados se ha ido ampliando sistemáticamente. Más impactante aún es que la decadencia también se manifiesta en una perspectiva temporal y geográfica más cercana. En lo que va del presente siglo, Chile y Uruguay, dos países vecinos con orientaciones de políticas públicas, muy diferentes, muestran resultados mucho mejores a los argentinos, tanto en términos de producción como de indicadores sociales.
En una visión que podríamos calificar como liberal, suele argumentarse que la Argentina perdió el rumbo hace aproximadamente 90 años, cuando migró desde un modelo agroexportador a uno centrado en la industrialización sustitutiva de importaciones. En cambio, bajo una visión más keynesiana, en parte ligada al peronismo, suele afirmarse que el país perdió el rumbo hace 50 años, a mediados de la década del 1970, cuando junto con el quiebre institucional, entró en crisis el modelo de industrialización. Para los más radicalizados y pesimistas, con cierta ironía suele expresarse que la Argentina nunca perdió el rumbo ya que jamás lo tuvo.
Posiciones tan contrapuestas demuestran que hay espacio para diferentes tipos de interpretaciones y argumentaciones respecto al origen de nuestra involución. Pero no hay margen para las controversias con relación a los resultados y sus implicancias.
Los indicadores sociales y productivos muestran objetivamente –más allá de vaivenes de corto plazo–, la sistemática tendencia decadente. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) que calcula anualmente la Organización de las Naciones Unidas para cerca de 190 países (a través de una fórmula polinómica combina variables económicas y sociales) refleja este fenómeno. Incluso cuando la comparación se acota a los países latinoamericanos –que constituyen una región a la que no le ha ido bien en relación a otras partes del mundo– el desempeño argentino es muy decepcionante.
Podemos discutir cuándo y por qué la Argentina perdió el rumbo, pero no hay margen para poner en duda sus consecuencias.
Las comparaciones con otros países aportan evidencias objetivas y contundentes de un largo proceso de degradación productiva y social. Resulta fácil enumerar la gran cantidad de potencialidades que tiene el país, pero resulta muy difícil desentrañar y explicar con objetividad por qué no las explotamos a los fines de ofrecerle a cada argentino la oportunidad de progresar. Es fuente de permanente frustración la enorme brecha entre lo que podríamos ser y lo que efectivamente somos. Entre las justificadas aspiraciones y la decepcionante realidad.
Un rasgo que nos caracteriza desde el mismo origen de nuestra historia es la inestabilidad política argentina. Los quiebres institucionales fueron reiterados, han incluido altas dosis de intolerancia y violencia, y constituyeron uno de los factores que explican la decadencia de nuestro país. Frente a esto, fuimos capaces de restablecer y sostener desde la década de 1980 la alternancia política a través de métodos democráticos.
En sus inicios fue un proceso que generó mucho entusiasmo y expectativas. La mayoría de los argentinos nos ilusionamos y creímos que se estaban generando las condiciones institucionales que permitirían revertir la decadencia.
Hoy, a casi cuatro décadas, reconocemos que esta idea resultó una causa adicional de nuestra frustración. Recuperamos la democracia, pero no pudimos estructurar una estrategia de desarrollo sostenido.
Que la decadencia se haya mantenido a lo largo de una sucesión de gobiernos elegidos democráticamente potencia y legitima un creciente desánimo y clima de resignación. También nos alerta que superar la pandemia no tendrá el mismo impacto que se proyecta para la mayoría de los otros países.
La Argentina estaba sumergida en un largo proceso de involución, mucho antes de que apareciera la pandemia, y no hay motivos que permitan suponer que esto cambiará cuando se supere la emergencia sanitaria. Por eso, para la Argentina no solo es trascendental inmunizar a su población contra el virus: junto al desafío sanitario se plantea uno mayor, que es encontrar una vacuna contra la decadencia.
El contexto tan atípico que transitamos es una oportunidad para inmunizarnos contra este otro virus; el virus que nos llevó a haber perdido el rumbo hasta el punto de acumular, a lo largo de varias décadas, una sucesión de desaciertos, y a habituarnos a malas prácticas. El virus que nos condujo a una creciente fragmentación de la sociedad con una escalada de la pobreza, una tendencia a la extinción de la clase media y la desaparición de los canales de movilidad social. El virus que propició un fenomenal proceso de desinversión, convirtiéndonos en campeones mundiales de la fuga de ahorros con devastadoras consecuencias sobre nuestra capacidad productiva.
El virus que deterioró a niveles extremos la calidad de los servicios públicos, golpeando con particular saña a los sectores más vulnerables. ( )
Incorporar previsión en el sistema previsional
El concepto de previsión social es relativamente reciente en la historia de la humanidad. El primer sistema diagramado como un mecanismo a través del cual se pagan jubilaciones a trabajadores retirados, financiadas con los aportes de los trabajadores activos, fue creado por Otto Von Bismarck, canciller de la Alemania unificada a fines del siglo XIX. Comenzó a regir en 1889, dando beneficios a los trabajadores a partir de los 70 años, pero hay que considerar que en esa época la esperanza de vida en Alemania era de unos 45 años. Es decir, el instrumento fue diseñado para cubrir a relativamente poca gente durante períodos relativamente breves. Una derivación de ello fue que la previsión social fue una importante fuente de generación de ahorros públicos.
No mucho tiempo después se instituyó el primer sistema previsional en la Argentina. Esto ocurrió en el año 1904 con la creación de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para los funcionarios, empleados y agentes civiles. Si bien desde 1810 había estipendios monetarios para financiar el retiro de algunas personas por lo general, militares y funcionarios–, estos eran cubiertos con rentas generales. Se considera que con la creación de la Caja en 1904 nace la previsión social en la Argentina como el primer esquema diagramado bajo la lógica de que se pagan jubilaciones y pensiones financiadas con aportes de los trabajadores activos.
Esta Caja se organizó bajo reglas que, en el contexto actual, llaman la atención y estimulan a la reflexión. Por ejemplo, los requisitos para acceder al beneficio eran similares a los actuales: 30 años de servicio y 60 años de edad, pero no se contemplaba una diferenciación por género. El haber se fijaba en una proporción al sueldo en actividad, y era variable según el periodo de aportes. La proporción llegaba al 50% cuando se acreditaban 40 o más años de servicio. El derecho a una pensión ante el fallecimiento del jubilado era contemplado con requisitos mucho más restrictivos que los actuales. Uno de ellos –que resulta muy sugerente en la actualidad– es que se establecía que no se permitía la acumulación de beneficios.
Concretamente la persona tenía que optar por alguno de los dos beneficios a los que tenía derecho. Por ejemplo, si gozaba de una jubilación por su trabajo solo podía acceder a la pensión de su cónyuge renunciando a la jubilación.
Un rasgo característico de estos primeros experimentos previsionales fue la prudencia, tanto porque cubría a un grupo reducido de trabajadores como por la definición de los beneficios y de las reglas para acceder a ellos. Tener 60 años de edad en aquella época era muy diferente a tenerlos hoy en día. A comienzos del siglo pasado, la esperanza de vida al nacer en la Argentina era de aproximadamente 40 años, cuando en la actualidad supera los 75 años.
El proceso de incorporación de nuevos grupos de trabajadores fue al principio lento, pero a partir de 1940 se aceleró.
Como resultado, se llegó, en la década de 1970, a cubrir legalmente a todos los trabajadores formales. El rasgo más notable de esta expansión es que se desarrolló de manera muy desarticulada; no fue un crecimiento de la cobertura encuadrado en una estrategia consistente, sino en función de un proceso espontáneo, guiado fundamentalmente por la capacidad de presión de los diferentes grupos de trabajadores y el oportunismo político.
Así, se fueron creando una gran cantidad de esquemas, administrados de manera autónoma y con reglas de aportes y beneficios muy diferentes, lo que provocó que rápidamente se fuera abandonando la prudencia financiera que prevaleció en la génesis del sistema. En la mayoría de los casos se establecieron regulaciones actuarialmente inconsistentes. Paradójicamente, la ausencia de previsión fue el elemento común de la política previsional desde sus inicios.
Es cierto que pueden encontrarse en la historia del sistema previsional acciones tendientes a la unificación y la articulación.
Pero, en general, fueron reacciones esporádicas y con bajos niveles de consenso, que llevaron a que no pudieran ser sostenidas en el tiempo. Por eso, no fue posible evitar una fuerte segmentación en la conformación del sistema. Prueba de esto es que actualmente operan más de 120 regímenes diferentes, administrados o regulados desde alguno de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). Esto lleva a advertir que hablar de el sistema previsional es una entelequia. Más bien habría que referirse a la previsión social como una anárquica convivencia de muchos regímenes previsionales.
La desarticulación es el terreno fértil para esquemas de financiamiento inconsistentes. En las primeras décadas, esta debilidad pasaba desapercibida porque había una gran cantidad de aportantes y pocos beneficiarios. Pero, a medida que los esquemas previsionales maduraron, la relación entre aportantes y beneficiarios se deterioró, y se hicieron explícitos los problemas financieros. Subyace como factor medular la inconsistencia entre lo que las normas prometen pagar y lo que efectivamente se puede pagar dado el régimen financiero previsto. La sanción de reglas sin sustento actuarial demuestra que la improvisación y el oportunismo se impusieron por sobre la previsión.
Las consecuencias del exceso de promesas se potenciaron por un manejo no profesional de las reservas. La inicial acumulación de ahorros previsionales en un contexto de crecientes dificultades fiscales fue una tentación irresistible a que se utilizaran para prestar al Estado a tasas muy inferiores a la inflación. A esto se agregaron debilidades administrativas que llevaron a laxitudes en la gestión de los aportes y el otorgamiento de beneficios. Esta sumatoria de factores explican que tempranamente se hicieran explícitos los desequilibrios financieros que por diseño tenían los regímenes previsionales.
Esta conformación anárquica e inconsistente podría explicarse como desidia, pero también como consecuencia del accionar de grupos de trabajadores políticamente influyentes para conseguir reglas especiales; esto es, acceder a mayores beneficios a los otorgados por el régimen general, tanto en cuanto a la relajación de los requisitos de acceso, como en cuanto a lo superior del monto del haber. Si bien la denominación regímenes de privilegio para estos tratamientos especiales está muy instalada, para los beneficiarios de estos regímenes la denominación no deja de ser motivo de controversias. ()
La degradación, en términos financieros, organizativos y de equidad, fue un proceso continuo, sólo interrumpido por momentos excepcionales en los que se aplicaron reformas orientadas a recuperar la solvencia financiera, mejorar la organización y la gestión previsional y eliminar tratamientos privilegiados. Pero, evaluados en perspectiva histórica, estas reformas constituyeron situaciones excepcionales que no fueron sostenidas en el tiempo. No aparecen como el resultado de acuerdos amplios y sólidos sobre la conveniencia de adoptar una actitud previsora en el diseño y la administración de la previsión social, sino de reacciones ante situaciones críticas. Esto, además, explica que frecuentemente fueron instrumentadas de manera improvisada.
Que cada jurisdicción atienda sus funciones
La superposición de roles entre niveles de gobierno para la provisión de los servicios públicos tiene profundas implicancias. Que distintos niveles de gobierno se involucren en las mismas funciones no es solo un desvío formal respecto al régimen federal que adopta la Constitución, sino que es un tema muy importante porque condiciona decisivamente la calidad de la gestión pública. Desmenuzando las consecuencias negativas que se derivan de operar de esta manera, se puede entender la importancia estratégica de impulsar un ordenamiento funcional siguiendo las reglas del régimen federal previsto en la Constitución.
Una primera consecuencia para destacar es que al operar desde varios organismos la producción de los mismos servicios se generan gastos administrativos exageradamente altos. Dicho de otra manera, se podrían bajar sustancialmente los gastos operativos del Estado si se eliminaran los solapamientos a través de una organización donde se tienda a que cada nivel de gobierno concentre las energías en cubrir las funciones de las que es expresamente responsable.
El ahorro vendrá como consecuencia de desmontar estructuras duplicadas. Para avanzar en este punto es necesario superar la enraizada tentación en la política tradicional de solapar organismos para expandir los cargos políticos, el empleo público y el resto de los gastos operativos. En esta perspectiva, el ordenamiento funcional guiado por la regla de que un solo organismo es responsable de cada servicio, resulta ser una herramienta poderosa para reducir gasto público improductivo. (…)
Un dato muy sugerente es que la magnitud de estas ayudas es ínfima respecto a las erogaciones que insume la prestación de estos servicios. En salud, por ejemplo, los programas nacionales en el año 2019 (o sea, números hasta ese momento no alterados por la pandemia) que llegaron a las provincias para la atención de la salud pública equivalían al 0,1% del Producto Bruto Interno (PBI). Pero las provincias, para sostener el sistema de salud pública, invierten aproximadamente 2% del PBI. Es decir que las ayudas nacionales le aportan solo un 5% a los presupuestos provinciales en salud pública.
En educación, la incidencia de los programas nacionales es algo mayor, aunque también insignificante. Los programas que la Nación transfiere a las provincias para educación básica ascienden aproximadamente al 0,4% del PBI, pero las provincias ejecutan cerca del 4% del PBI, por lo que la incidencia de la ayuda nacional a las provincias asciende sólo al 10% del gasto total. Esta desproporción es lógica, dado que las escuelas dependen de las provincias de manera directa e integral. (…)
Otra consecuencia negativa, difícil de cuantificar, pero probablemente la más importante, es la perversa estructura de incentivos para los administradores de los servicios públicos.
El gobierno nacional, distribuyendo ayudas, genera un polo de atención y atracción para los funcionarios locales. Muchas veces, conseguir una ayuda nacional es más fácil y cómodo que administrar localmente de la manera correcta. (...)
La pandemia visibilizó los costos de los solapamientos
Ante la situación de emergencia que planteó la pandemia, el Ministerio de Salud de la Nación asumió unilateralmente el desafío de conseguir las vacunas contra el covid-19, y lo hizo de manera espontánea, sin ningún tipo de acuerdo con las provincias. Esta estrategia se adoptó a pesar de que la vacunación, como parte de la salud pública, es una función provincial.
En este sentido, se trata de una manifestación más de cómo se naturaliza que el Estado Nacional se arrogue funciones que constitucionalmente están a cargo de las provincias.
En este caso tan específico había razones que hacían recomendable la centralización de la acción: la severidad de la pandemia, la importancia de acortar plazos y la escasez mundial de vacunas justificaban unificar la gestión. Que alguien asuma la negociación en nombre de las 24 jurisdicciones tiene ventajas respecto a la alternativa de actuar de manera dispersa.
Abordar de manera unificada la compra aumentaba las chances de conseguir más vacunas, en plazos más breves y a precios más bajos.
Una anécdota muy sugerente es la reacción del gobierno nacional ante la acumulación de evidencias de que el proceso de compra de vacunas era más complicado de lo originalmente previsto. Cuando se amplió la brecha entre las promesas formuladas y la realidad, el gobierno nacional salió a aclarar que las provincias también podían salir al mundo a buscar vacunas.
El planteo, aunque tardío, es correcto, ya que son las provincias las responsables de la salud pública, incluyendo la vacunación. Pero fue una reacción ante la insatisfacción y el reclamo de la gente. Esta es otra demostración concreta de cómo cuando los roles se solapan se diluyen las responsabilidades ante los fracasos.
Aun la situación atípica y excepcional que se planteó con las compras de vacunas se podría resolver de una manera mucho más eficiente y transparente respetando las reglas previstas en la Constitución. Las provincias, junto con la Nación, podían acordar asignar a un pequeño y muy profesional grupo de técnicos las negociaciones internacionales por las vacunas en grandes volúmenes, sin perjuicio de que, adicionalmente, cada provincia podría haber hecho esfuerzos propios por menores volúmenes para complementar la vacunación en sus territorios.
Es decir, no se necesita ni es funcional tener un Ministerio de Salud nacional con una burocracia de miles de empleados. De hecho, las negociaciones por las compras de vacunas estuvieron a cargo de una asesora presidencial y de una funcionaria del Ministerio de Salud. Es decir, de un grupo pequeño de profesionales con conocimientos y capacidad para negociar.
Otro tema es la logística para vacunar a millones de personas en los tiempos más breves posibles. Frente a este desafío, tampoco un ministerio nacional resultó funcional, ya que toda la logística para vacunar a la población la asumieron las provincias con diferentes tipos de coordinación con los municipios.
Resulta muy irónico que dentro de las pocas vacunas que administró de manera directa la Nación, la intervención más difundida haya sido el Vacunatorio vip, dentro del Ministerio de Salud.
En otra área muy importante como es la educación, la pandemia también ayudó a explicitar las inconsistencias del modelo de organización en el que operan de manera solapada diferentes niveles de gobierno. Durante la primera ola, el gobierno nacional dispuso el cierre de las escuelas como medida preventiva. Esto, como ocurre con otras intervenciones nacionales sobre servicios administrados por las provincias, fue aceptado con pasividad. Pero ante la segunda ola de contagios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, haciendo uso de las atribuciones constitucionales previstas en el Artículo 5° de la Constitución de 1853, decidió que las escuelas primarias mantuvieran la modalidad presencial. La Nación reaccionó con un Decreto de Necesidad de Urgencia (DNU) para cerrar las escuelas de la Ciudad de Buenos Aires.
Como ambas partes se mantuvieron inflexibles en sus posiciones, el conflicto escaló en intensidad y terminó obligando a la intervención del Poder Judicial. En un momento extremadamente crítico, con una agenda plagada de emergencias y con la población muy sensibilizada y preocupada por los efectos de la pandemia y la paralización del sistema educativo, fue necesario aclarar a través de una intervención judicial un tema estructural de organización del Estado. Como era previsible, el fallo de la Corte Suprema se encuadró en lo que había establecido la Constitución en 1853; es decir, que son las provincias –y, en este caso, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– las responsables de gestionar la educación.
☛ Título: Una vacuna contra la decadencia
☛ Autores: Osvaldo Giordano, Carlos Seggiaro y Jorge Colina
☛ Editorial: Babel editorial
Datos de los autores
Osvaldo Giordano nació hace más de 60 años. Trabajó como consultor del BID y el Banco Mundial. En 2007 encabezó la Caja de Jubilaciones de Córdoba. A partir del 2015 está a cargo del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba.
Carlos Seggiaro nació en Villa María, Córdoba. Docente en la Universidad Nacional de Villa María, Universidad Tecnológica Nacional y otros institutos de carácter terciario.
Jorge Colina. Nació en Jujuy en 1967. Es economista y trabajó en consultorías nacionales e internacionales vinculadas a temas de economía laboral, de la educación, de salud, previsión social y, fundamentalmente, del sector público.
