El anunciado nuevo rol de las Fuerzas Armadas ha despertado un acalorado debate. Ahora bien, ¿el reciente Decreto 683 fue pensado para mejorar la defensa y/o la seguridad de los argentinos, o para instalar comunicacionalmente otro tema disruptivo que permita al Gobierno fidelizar su clientela electoral en oposición a las voces críticas que la medida genera? En otras palabras, ¿mejorará el sistema de defensa y, por ende, el de seguridad, o, por el contrario, simplemente introduce un “cambio de 360 grados”, como tantos otros?
La defensa y la seguridad. Argentina dispone de un sistema de defensa nacional orientado a disuadir o repeler las agresiones de origen externo que afecten su soberanía y su independencia, su integridad territorial, su capacidad de autodeterminación, y la vida y la libertad de nuestros habitantes (artículo 2, Ley 23.554 de Defensa Nacional). Asimismo, cuenta con un sistema de seguridad interior para garantizar la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal (artículo 2, Ley 24.059 de Seguridad Interior). Así, tanto la fuente de la agresión –externa versus interna– como su objeto –soberanía, independencia, etc., versus patrimonio, vida, etc.– especializan a los componentes de cada sistema y a sus capacidades, medios, procedimientos, doctrina, adiestramientos, etc.
Sin embargo, esta diferenciación funcional no significa que los sistemas de defensa y seguridad se den la espalda. Por el contrario, ambas leyes plantean escenarios de cooperación e integración (ver recuadro) entre los componentes de cada sistema. Por ello, los recientes anuncios oficiales tienen originalidad comunicacional, mas no real o institucional. Antes que discutir consignas mediáticas que terminan banalizando un asunto de Estado, oficialismo y oposiciones deberían debatir seriamente sobre el estado de la defensa y la seguridad y sus necesarias reformas.
Propuestas y necesidades. Simplificando, los sistemas de defensa y seguridad se juzgan en función de las amenazas presentes y futuras de origen externo e interno que deben prevenir, disuadir y/o conjurar, respectivamente. Cada sistema es bueno, regular o malo de acuerdo con las capacidades con las que cuenta, dadas las amenazas que le corresponden a cada uno. Cuanto mejores sean las capacidades, menor será la vulnerabilidad a las amenazas, y viceversa.
En tal sentido, Argentina se inserta en una región caracterizada por un período de baja probabilidad de conflicto interestatal (a excepción de la agresión por ocupación en Malvinas e islas del Atlántico Sur), pero de altísima conflictividad intraestatal y transestatal. Por caso, América Latina es la región con mayor tasa de homicidios dolosos del mundo.
En este contexto, el Decreto 727/2006 había limitado el sistema de defensa a las agresiones externas pero solo de fuente estatal, yendo más allá de la especialización funcional establecida por la Ley 23.554. El Decreto 683 quita tal restricción, pero sin transgredir el límite legal sobre la fuente y el objeto de la agresión para la que se prepara la defensa. No obstante, para que dicha modificación legal se traduzca en mejor defensa, resta ver los planes de desarrollo de capacidades militares y la programación económica que los financie. Así, el proyecto del Presupuesto para 2019 mostrará en breve si estamos frente a verdaderos cambios de política o a simples hechos comunicacionales. Todo indica esto último.
En el plano de la seguridad interior, discutiblemente se modifica por decreto el artículo 31 de la Ley 23.554 para usar personal militar en la custodia de objetivos estratégicos, sin precisar formalmente qué se entiende por tales (por costumbre son Atucha I y II, Chocón, Yacyretá, Centro Atómico Bariloche, Embalse, etc.). Además, no clarifica aspectos básicos para tal servicio: ¿con qué medios y adiestramiento se llevará a cabo?, ¿qué sucede si acontece, por ejemplo, un piquete?, ¿quién produce la inteligencia respecto de las amenazas a cada objetivo?
Más allá de tal punto, el decreto carece de novedad alguna. Sucede que la Ley 24.059 ya contempla el empleo de medios militares en operaciones de seguridad interior aunque de manera restrictiva, a diferencia del resto de los países del hemisferio (ver recuadro). Esto tiene sentido, pues Argentina es el único país con una fuerza intermedia –la Gendarmería Nacional–, mientras que el resto, al carecer de ella, debe acudir a los medios militares para complementar el esfuerzo policial.
Tal restricción se refiere al tipo, el modo de empleo y las circunstancias tempo-espaciales en que los medios militares se usan en operaciones de seguridad interior. Por un lado, pueden emplearse medios logísticos (arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones, transporte y comunicaciones) en el marco de un comité de crisis, en un espacio y un tiempo determinados. Esto se hizo –aunque con serios vicios legales– en el gobierno de Cristina Kirchner. Ergo, nada nuevo bajo el sol.
Por otro lado, en estado de sitio pueden emplearse medios de combate. Esta restricción sigue resultando razonable en el contexto argentino, pues confundir un soldado con un policía equivale a confundir un médico con un veterinario: ambos tienen saberes y prácticas similares, pero no intercambiables. Además, la vulnerabilidad del sistema de seguridad interior argentino no está dada por falta de policías (tenemos una de las mayores tasas de policía por habitante del hemisferio), sino por la organización y el funcionamiento de esa alta dotación.
Sin embargo, a pesar de contar con una fuerza intermedia, la extensión territorial de Argentina (octavo país del mundo) y el volumen y las características de las amenazas a la seguridad interior requieren el apoyo logístico de los medios militares de forma regular y estable, lo que lleva a discutir el modo y las circunstancias exigidas por la ley actual. Tal reforma –orientada a mejorar las capacidades de vigilancia en el mar Argentino, la hidrovía del Paraná, el espacio aéreo y los 3.500 kilómetros de frontera norte– reclama un debate parlamentario que hoy se encuentra fuera de agenda.
Consideraciones finales. Una modernización de los sistemas de defensa y de seguridad requiere liderazgo innovador, visión moderna y equipos profesionales que mediante normas, estrategias formales, planes operativos, reglas de participación y presupuestos traduzcan en hechos las palabras y los gestos: demanda transformar la realidad antes que administrar percepciones. El Gobierno ha mostrado tal pericia en esto último como carencia en lo primero.
En estas circunstancias, tanto los partidarios de extender el uso de medios militares como sus refractarios deben morigerar su entusiasmo o alarma, según el caso, pues todo indica que de momento nos encontramos frente a otro “cambio de 360 grados”.
Qué pasa en otros países de la región
Todos los países miembros de la OEA que cuentan con fuerzas armadas (28 de 35) tienen la facultad legal de emplearlas temporal o excepcionalmente en asuntos de seguridad interior.
En Bolivia, dichas fuerzas participan en tareas tales como control de fronteras, ejecución de operaciones contra el contrabando, la explotación ilegal de recursos naturales y otros ilícitos, racionalización y erradicación de cultivos de hoja de coca, apoyo logístico a la lucha contra el narcotráfico y colaboración con patrullaje, vigilancia y control delincuencial.
En Brasil, las FF.AA. pueden ser empleadas por el presidente de la República como último instrumento para garantizar la ley y el orden, aunque en espacio y tiempo limitados, cuando se vean agotadas las capacidades policiales. Adicionalmente, las fuerzas pueden actuar preventiva y represivamente en la faja fronteriza terrestre, el mar y las aguas territoriales, contra delitos transfronterizos y ambientales, de forma aislada o en cooperación con otros órganos, ejecutando acciones de patrullaje, revisión de personas, de vehículos terrestres y embarcaciones, y detención.
En Chile, las FF.AA. no tienen como función la seguridad interior. No obstante, podrán participar en actividades de seguridad pública en caso de que sea declarado el estado de catástrofe por el presidente de la República.
En Perú, las FF.AA. pueden intervenir en materia de seguridad interior en estado de emergencia, para emprender acciones militares contra un grupo hostil o apoyar a la policía nacional, o en situaciones regulares, como apoyo a la policía nacional en casos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo o protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país, y en servicios públicos esenciales cuando la capacidad de la policía sea sobrepasada.
En Estados Unidos, las FF.AA. se encuentran excluidas por la ley Posse Comitatus para ejercer funciones de aplicación de la ley. No obstante, existen excepciones legales específicas para permitir el uso en seguridad interior de información recolectada durante operaciones militares, el uso de equipo e instalaciones militares para actividades policiales, y la participación de personal militar en actividades civiles de aplicación de la ley.
En Canadá, dichas fuerzas tampoco tienen funciones domésticas de seguridad, aunque pueden ser empleadas como último recurso en determinadas circunstancias, como la provisión de servicio público, la asistencia humanitaria, la asistencia a la aplicación de una ley federal o provincial, la ayuda al poder civil y en búsquedas y rescates.
Lo que dicen las leyes
Argentina diferencia los sistemas de defensa nacional y de seguridad interior, pero también contempla escenarios de cooperación e integración en ciertas situaciones y en circunstancias excepcionales.
La Ley 24.059 (artículo 7, inciso d) establece que el ministro de Defensa forma parte del Sistema de Seguridad Interior. Asimismo, dispone que cuando estén en peligro colectivo la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes, o se encuentren gravemente amenazados los derechos y las garantías constitucionales o la plena vigencia de las instituciones de gobierno, o exista situación de desastre, se debe crear un Comité de Crisis y entonces, según artículo 27, las FF.AA. pueden aportar medios logísticos.
Pero, adicional y excepcionalmente, cuando a criterio del presidente de la Nación sean insuficientes los medios policiales para garantizar la seguridad (artículo 31) –y a condición de previa declaración de estado de sitio (artículo 32)– se pueden emplear elementos de combate de las FF.AA.
Asimismo, la Ley 23.554 establece que tanto Gendarmería Nacional como Prefectura Naval son componentes del sistema de defensa nacional (artículo 9) y, como tales, deben desarrollar los medios humanos y materiales necesarios para ello, y podrán ser asignados a los respectivos comandos estratégicos operacionales y territoriales en tiempos de guerra (artículo 31).
*Politólogo.
