sábado 04 de diciembre de 2021
OPINIóN Columna de la USAL
17-11-2021 08:00
17-11-2021 08:00

Desafíos y propuestas para una reforma del sistema previsional

Uno de los grandes desafíos globales de este tiempo es la reforma del sistema previsional. Abordarlo, particularmente en nuestro país, requiere de un gran soporte técnico, de un enorme esfuerzo consensual y de mucha cooperación.

17-11-2021 08:00

Estamos frente a un cambio de época que plantea grandes desafíos para la vida comunitaria, y que genera incertidumbre y temor frente al futuro. La realidad se volvió cada vez más opaca y compleja, exigiendo a las sociedades un arduo esfuerzo para prever los escenarios futuros y planificar las soluciones adecuadas a los problemas que se generan en su seno.

Estos problemas se agudizaron por la pandemia del coronavirus. En ese sentido, el Papa Francisco durante el acto de oración en la Basílica de San Pedro, el 27 marzo de 2020, describió un mundo, cuya unidad aparente, había sido erosionada por la fragmentación y el olvido del bien común (FT, Nº 7).

Frente a ello, la actividad política deberá poner en marcha una praxis que demandará mayor creatividad e innovación, dirigentes que sean constructores de puentes y no de muros, así como el desarrollo de hábitos políticos más participativos y democráticos.

Uno de los grandes desafíos globales de este tiempo es la reforma del sistema previsional. Abordarlo, particularmente en nuestro país, requiere de un gran soporte técnico, de un enorme esfuerzo consensual y de mucha cooperación.

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Para poner en contexto el relieve y la dimensión del desafío al que se enfrenta el sistema previsional, debemos tomar en cuenta el peso presupuestario que tiene el sistema debido a la cantidad de beneficiarios y su relevancia en la política económica (51,5% del Presupuesto 2021). Simultáneamente, se ha vuelto evidente la crisis del paradigma contributivo, debido a las dificultades de financiamiento que obligaron a incorporar al sistema recursos provenientes de rentas generales. Asimismo, los factores demográficos y laborales que afectan la sostenibilidad por el envejecimiento poblacional y un mercado de trabajo con dificultades para generar empleos de calidad, donde persiste una relevante informalidad laboral que explicaría las dificultades de financiamiento para sistemas basados en cotizaciones. También la universalización de la cobertura debido a que los derechos de la vejez se incorporan a los elencos de derechos humanos y el aumento de la supervivencia. Finalmente, es relevante el impacto de la valorización de las tareas de cuidado y del aporte del trabajo no remunerado, tal como surge del DNU 475/2021.

El sistema previsional, además, sufrió a lo largo de los últimos 30 años importantes reformas, pasando de ser un sistema de reparto público y solidario, a ser uno de capitalización de aportes y contribuciones. Y, luego de 15 años,  pasó a ser nuevamente un sistema de reparto público, pero con una fuerte asistencia de recursos provenientes de las rentas generales.

Estos cambios generaron dificultades de interpretación de los derechos y garantías de los beneficiarios, y no lograron solucionar la excesiva heterogeneidad del sistema, compuesto por más de 177 regímenes especiales y diferenciales; una enorme litigiosidad; y como consecuencia de todo ello, una grave dilapidación de los recursos.

Por eso, en la investigación “La fundamentación jurídica de las reformas del Sistema Previsional Argentino 2003-2009” nos abocamos a discernir cuáles son los principios jurídicos y políticos que son relevantes para repensar la arquitectura institucional del sistema. Ello, como un aporte para resolver la heterogeneidad y fragmentación normativa del mismo.

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En dicho trabajo, discernimos que el derecho a la seguridad social es un derecho humano fundamental que protege la dignidad de cada persona. El mismo, se encuentra establecido en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en los arts. 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 26 del Pacto de San José de Costa Rica, art. 9 del Pacto Internacional de los Derechos, Económicos, Sociales y Culturales y art. 9 del Protocolo de San Salvador.   

Lo expuesto, significa que el sistema previsional debe buscar la integración e inclusión social, especialmente de los grupos vulnerables, víctimas de la cultura del descarte. Como exhorta el Papa Francisco en “Fratelli Tutti”, comentando la parábola del buen samaritano: “nos muestra con qué iniciativas se puede rehacer una comunidad a partir de hombres y mujeres que hacen propia la fragilidad de los demás, que no dejan que se erija una sociedad de exclusión, sino que se hacen prójimos y levantan y rehabilitan al caído, para que el bien sea común…” (FT, N° 67).

Esta mirada, implica que el derecho a la seguridad social no puede concebirse exclusivamente como un derecho individual y de contenido patrimonial, sin considerar su proyección social. En otras palabras, no pueden ser concebidos como una caja de ahorro o un plazo fijo, pues así, se anula la característica sustancial de los derechos sociales que estriba en estar en cabeza de una comunidad de personas.

Asimismo, este enfoque plantea el surgimiento de un nuevo paradigma, pues el sistema previsional ya no se basa exclusivamente en el trabajador y su familia, sino en la dignidad de la persona humana. Esto implica, como punto de partida, la universalización de este derecho, más allá de como la persona se encuentre ubicada en el mercado de trabajo, pues la seguridad social es un derecho humano para todos.

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Bajo este paradigma, el sistema debe brindar una cobertura universal, incorporando al 35/40% de trabajadores en negro. Debe considerarse, que ellos aportan al sistema previsional a través de los impuestos, pero que están excluidos del acceso a su derecho a la salud y a la previsión social. Por ello, la universalidad, es uno de los principios jurídicos clave en la arquitectura institucional.

Otro principio fundamental del sistema es el de solidaridad, la cooperación y redistribución de la riqueza para lograr mayor cohesión social. Este principio surge de la naturaleza social de los derechos y significa garantizar a todos los adultos mayores un nivel de vida digno.

Por último, en la investigación también discernimos la importancia de la sostenibilidad financiera a mediano y largo plazo, y de la progresividad de los derechos, como otros dos principios jurídicos que también son claves en la arquitectura institucional.

Finalmente, es crucial que la configuración del nuevo paradigma en materia previsional se plasme legislativamente, explicitando de este modo los principios jurídicos que orientan el funcionamiento del sistema. Los principios rectores que deben establecerse en una futura reforma son:

a) la universalidad en cuanto al acceso a la Seguridad Social para todos los ciudadanos;  

b) la solidaridad inter e intrageneracional, para la redistribución de la riqueza en forma horizontal y vertical;

c) la sostenibilidad financiera a mediano y largo plazo; y

d)  la progresividad que establece que los derechos no pueden disminuir, sino aumentar y progresar gradualmente, pero no desde un enfoque patrimonialista e individual.

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Sobre la base de estos principios (y sin negar la existencia de otros) es posible rediseñar el sistema previsional a través de un marco normativo que logre mayor homogeneidad, que contribuya a resolver la litigiosidad y como consecuencia de ello, hacer más sustentable y previsible todo el sistema.

 

* Juan Bautista González Saborido. Magíster en Ciencias de la Legislación. Docente e investigador de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del Salvador.