Como me enseñaron en el colegio, cuando república, democracia y Constitución formaban parte exclusivamente de los libros de texto, pero estaban ausentes de la vida diaria, el Presupuesto nacional es “la ley de leyes”. En ella, el Ejecutivo pide autorización para gastar su estimación de recursos y su articulado refleja las prioridades de asignación del Gobierno, pasadas por el tamiz de los representantes de las provincias y el pueblo en el Congreso. El Ejecutivo propone, el Congreso autoriza o modifica, el Ejecutivo luego ejecuta el gasto.
En los albores de la nueva etapa democrática este marco quedó distorsionado por la alta inflación, al punto que el presupuesto se votaba bastante entrado el año y cobraba forma definitiva al final de ese año. La ley de leyes no importaba demasiado, dado que lo que se discutía era un mero indicativo nominal que luego la inflación y los cambios de precios relativos se encargaban de “asignar” de otra manera.
“Las correcciones presupuestarias” surgían de la inflación, con la utilización del Banco Central como “caja”, por la falta de financiamiento genuino de los gastos públicos.
En los 90, la estabilidad y el nuevo esquema de ingresos trajeron otro desafío para la cultura presupuestaria. Y allí se introdujo un cambio de asignación de gasto clave. Se replanteó la relación Nación-provincias, traspasando servicios a estas con sus respectivas partidas “nominales”. El Presupuesto nacional, entonces, perdió recursos y gastos en sectores claves como la educación primaria y secundaria y la salud pública que pasaron a engrosar, en los montos más importantes, los presupuestos provinciales. Como contrapartida, la seguridad social, también en una proporción importante, se transfirió a la Nación. Por lo tanto, el gobierno central se encarga de pagarle a los jubilados y de ciertas ayudas sociales, de hacer obra pública, de la educación universitaria, de la seguridad federal, la Justicia y la defensa nacional. Las provincias, por su parte, se responsabilizan por la educación primaria y secundaria, la salud pública y servicios adicionales de seguridad y justicia, más alguna obra pública.
Pero esta asignación que responde a una lógica contundente –que los responsables de los servicios más cercanos a la gente sean los gobernantes más cercanos–, tiene consecuencias políticas de magnitud.
Al cambiar la responsabilidad de gasto de los gobernadores, con relación a los votantes, también cambió la necesidad de sus recursos. En un escenario sin inflación y sin recesión, este cambio pone en aprietos a los gobernadores, porque les exige eficiencia de gestión.Con recesión y caída de los ingresos –como a finales del siglo pasado–, o con alta inflación, distorsión de precios relativos y extraordinario crecimiento del empleo público –como ahora– los gobernadores no sólo tienen un problema de gestión, tienen un problema de necesidad de recursos.
De allí los conflictos de finales del siglo pasado entre los gobiernos provinciales y el gobierno nacional, que terminaron con el gobierno de De la Rúa, que no tenía los recursos, que se quedó sin crédito y que no quiso usar el instrumento devaluación - licuación del gasto para darle una “solución” al problema.
Néstor Kirchner supo que la manera política de manejar este tema era “centralizar” la caja y distribuir en función de favores políticos y no de regímenes automáticos.
Las retenciones a la exportación –que no se coparticipan automáticamente– y la mecánica del Presupuesto que subestima ingresos, combinado con los superpoderes que los asignan “a gusto” por afuera del Congreso, más los fondos fiduciarios, más el BCRA, y las otras cajas extrapresupuestarias, responden a esta lógica. Acumular fondos discrecionales, para tener controlados a los gobernadores para que “no saquen los pies del plato”.
Es esta lógica la que quieren romper los gobernadores, por un lado, y el arco opositor, por el otro. Pero cada uno, dado el año electoral, tiene prioridades, estrategias y tácticas distintas.
La desaparición del control férreo de Néstor Kirchner anarquizó parcialmente, también, la táctica del oficialismo.
Lo que se vivió estos días, en torno a la discusión del Presupuesto nacional, no es más que el reflejo de esta “política”. Y sólo es el principio.
