Mejora el frente fiscal pero a costa de las provincias

Las políticas de incentivo a la demanda agregada, y más específicamente la política fiscal expansiva, han sido una de las principales características del modelo económico actual. Sin embargo, en un contexto sobrecalentado con niveles de inflación y de gasto público difíciles de sostener en el tiempo, pareciera  avizorarse un cambio en el frente fiscal.
A diferencia de lo que ocurría en 2007, cuando la velocidad del incremento de las erogaciones superaba sistemáticamente la de la recaudación, en el 1° trimestre de este año el crecimiento del gasto primario (sin coparticipación a provincias) fue ligeramente inferior al 35% interanual, bastante por debajo de lo que aumentó la recaudación, que superó el 41 por ciento.
El crecimiento de las erogaciones se explica fundamentalmente por el aumento de los subsidios al sector privado. En efecto, este rubro se expandió a una tasa cercana al 54%, seguido de lejos por el pago de jubilaciones (32,7 por ciento). No obstante, mientras estas últimas se incrementan por la anualización de los aumentos otorgados en 2007, los subsidios lo hacen por una mayor demanda por parte del sector privado y convalidados por el Estado nacional, que continúa profundizando la utilización de  este mecanismo.
Por el lado del gasto, llama la atención que la única partida que experimenta una contracción sea la de las transferencias discrecionales a provincias. Esto enciende una luz amarilla al momento de evaluar las variables que  el Gobierno utilizaría de acá en más para fortalecer su frente fiscal. En este sentido, pareciera que la principal “variable de ajuste” que la actual administración ha elegido para moderar el gasto es la partida que se gira en forma “no automática” a las distintas jurisdicciones para financiar obras de infraestructura y  programas sociales. 
Mientras las transferencias automáticas se incrementan un 38% entre marzo de 2007 y el mismo mes del corriente año, las transferencias discrecionales apenas crecen un 1,6%. A la vez, en términos reales (deflactando el incremento del gasto con la inflación oficial), mientras la coparticipación durante el mismo período se expande un 27%, las erogaciones discrecionales se reducen casi un 7% (luego de experimentar una desaceleración sostenida desde 2006).
Este nuevo escenario viene a profundizar una situación estructuralmente desfavorable para los gobiernos subnacionales.
A partir de 1991, las necesidades financieras del Tesoro nacional, principalmente como consecuencia del déficit provocado por la reforma del Sistema Nacional de Seguridad Social, dieron lugar a la firma de diversos pactos fiscales que alteraron, en perjuicio del conjunto de provincias, los porcentuales de distribución primaria previstos en la Ley de Coparticipación vigente. En consecuencia, los gobiernos subnacionales fueron perdiendo sistemáticamente ingresos provenientes de la recaudación nacional, transformándose en claros perdedores del esquema de asignación de recursos tributarios federales.
Antes de las reformas, las provincias recibían un 46% del total de ingresos tributarios (excluyendo los recursos de la Seguridad Social) en tanto que, para fines de 2008, ese porcentaje se reduciría a sólo el 30%.  Asimismo, desde marzo de 2002 (cuando se eliminan algunas sumas fijas establecidas entre 1999 y 2001 y se retorna parcialmente al esquema original), las transferencias automáticas a las provincias estuvieron en promedio por debajo del piso del 34% de lo recaudado por la Nación (excluyendo los recursos pertenecientes al Sistema Nacional de Seguridad Social), es decir que, durante buena parte del período de post-convertibilidad, no se ha dado cumplimiento a la garantía establecida en el artículo 7º de la Ley de Coparticipación Federal de impuestos.
Esto último implica que durante el período bajo análisis, las distintas jurisdicciones resignaron a favor de la Nación una suma cercana a los $ 10.000 millones por transferencias automáticas de recursos coparticipables.

La torta. Por su parte, esta disminución en la participación de las provincias en la “torta de recursos federales”, vino acompañada por un incremento sustancial en la responsabilidad de brindar bienes públicos esenciales, sobre todo a partir de la descentralización de la totalidad de las escuelas y los hospitales al ámbito subnacional a mediados de los 90.
El problema en la asignación de recursos entre los distintos niveles de gobierno, lejos de solucionarse, se agravaría durante el presente ejercicio, al pasar las provincias a percibir una proporción aún menor de los recursos tributarios. Esto se explicaría en gran medida por el fuerte crecimiento que presentarían los tributos ligados al comercio exterior, los cuales son de carácter “no coparticipable”, es decir, pertenecen en forma exclusiva al Gobierno nacional.
Estos gravámenes (compuestos por las retenciones a las exportaciones y los derechos de importación) han presentado un crecimiento sostenido durante el período posterior al régimen de convertibilidad, debido al crecimiento registrado en los volúmenes comerciados con el exterior, tanto en cantidades como en precios.
No obstante, durante los últimos ejercicios se ha observado una aceleración en su tasa de crecimiento, pasando del 20% promedio para el  período 2004/05, al 23% en 2006 y al 38% en 2007. En términos absolutos, los tributos ligados al comercio exterior ascendieron a $ 27.468 millones durante el último ejercicio, más que duplicando el monto observado en 2003.
De esta manera, estos gravámenes pasaron de explicar el 15,8% de la recaudación nacional (neta de seguridad social) en 2003, a hacerlo en un 16,7% en 2007.

Concentración. Para 2008, se prevé una consolidación en la tendencia creciente de los tributos al comercio exterior producto de los incrementos en las alícuotas a las exportaciones de cereales, hidrocarburos y minerales metalíferos establecidas por el Gobierno nacional en noviembre de 2007 y de la reciente instrumentación de un esquema de retenciones móviles para la exportación de los principales productos agropecuarios (soja, girasol, maíz y trigo) y sus derivados.
Adicionando los derechos de importación, se espera que los gravámenes al comercio exterior totalicen más de $ 51.000 millones durante el corriente año, lo que representaría un crecimiento interanual cercano al 90% ($ 24.000 millones adicionales).
En definitiva, una buena noticia como lo es el reconocimiento por parte de las autoridades nacionales de la necesidad de reforzar el frente fiscal –uno de los pilares del modelo económico vigente que se venía deteriorando sistemáticamente en los últimos tiempos–, se ve opacada por la aparente decisión de que sean las provincias las únicas que se tengan que “ajustar el cinturón”.