A pesar de contar con críticas crecientes, la política exterior nunca fue seriamente puesta en entredicho a lo largo de la década. Nadie de adentro o desde afuera logró alterar o influir de manera decisiva en las políticas adoptadas por el kirchnerismo. En casa, los poderes excepcionales concedidos a Néstor Kirchner por el Congreso en la poscrisis y luego extendidos a Cristina Fernández de Kirchner durante sus dos mandatos, la debilidad de la oposición, el faccionalismo partidista, el bajo nivel de institucionalización y la tolerancia de la sociedad a ciertas arbitrariedades del poder en los buenos momentos económicos facilitaron la concentración de las decisiones en la presidencia; en este marco, el Congreso y la Cancillería se subordinaron a la voluntad de ambos en la definición de la política exterior. (…)
Los Kirchner retornaron al patrón histórico tradicional seguido por la Argentina hacia Estados Unidos, pero ya en un contexto en el que gran parte de América del Sur tiende a perder para Washington su condición de área de influencia. Este patrón, que hemos denominado en “oposición limitada”, es una opción estratégica que combina colaboración y desacuerdos, apoyo y resistencia a los intereses de Estados Unidos. Hemos señalado en el trabajo varios asuntos que se manejaron siguiendo esta lógica. Sin embargo, el vínculo bilateral estuvo dominado en exceso por fuertes asperezas ventiladas en público y una creciente indiferencia recíproca, que minaron la posibilidad de crear confianza y espacios de colaboración selectiva, tanto en el nivel bilateral como en ámbitos más amplios, al tiempo que opacaron los pocos puntos de encuentro y avances producidos entre los dos países. Del lado argentino, razones de política interna tuvieron mucho que ver con este resultado.
Por su parte, la estrategia del “compromiso confiable” hacia China comenzó a mostrar sus límites y contradicciones con mayor nitidez durante el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner. Las dificultades que encierra este vínculo –el aspecto más notorio es la concentración de las exportaciones argentinas en el complejo sojero– fueron advertidas por el Gobierno. No obstante, poco se hizo para reorientar la estrategia vigente siguiendo la clásica propensión de los países a “hacer nada o poco” cuando son muy altos los beneficios y las oportunidades que ofrece el comercio con otra nación y todavía bajos o inciertos los costos globales de esa relación. El vínculo con China no tuvo altibajos importantes; sin embargo, su creciente densidad en cuanto a temas y actores en un marco de gran asimetría torna obsoleto el compromiso confiable y exige nuevas formas de aproximación a Beijing sobre la base de un esquema superador del patrón de especialización puesto en práctica hasta aquí por la Argentina.
En cuanto a Brasil y América Latina, y más allá de la retórica sobre las virtudes de la “patria grande”, el balance es ambiguo. El sentido asociativo de la relación con Brasil mostró oscilaciones y limitaciones.
Hubo momentos de intensa cercanía que coincidieron, en general, con el período de Néstor Kirchner y el primer mandato de Cristina, por un lado, y los dos gobiernos de Lula, por el otro. El último lustro, sin embargo, mostró numerosos roces, tensiones y desencuentros. Además, dificultades recíprocas en el campo económico interno en tiempos más recientes facilitaron el resurgimiento de tendencias disociadoras que, sin llegar a la vieja rivalidad, confirman que aún falta mucho para enraizar una profunda y firme cultura de amistad bilateral. Respecto a América Latina, también primó la ambigüedad. Las relaciones con los vecinos más próximos no estuvieron exentas de incidentes reiterados, ya fuesen diplomáticos o comerciales; los vínculos con el resto de la región estuvieron salpicados de momentos de acercamiento y distanciamiento. (...)
Es bueno recordar la proverbial dificultad que tuvo la Argentina para establecer relaciones equilibradas y beneficiosas con sus socios principales en circunstancias de grandes transformaciones de las relaciones de poder en el plano mundial y continental. En la primera parte del siglo XX, el problema se manifestó en el seno del triángulo entre Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos; en la segunda parte de la centuria, se expresó en el triángulo entre Argentina, Brasil y Estados Unidos. Actualmente, las relaciones con otras contrapartes son necesariamente más complejas y dinámicas. Por un lado, se trata de establecer formas ponderadas de vinculación con Oriente y Occidente; por el otro, de redefinir el lugar de América Latina y Brasil en la política exterior.
Ante una geometría mundial intrincada y contradictoria, el logro de un papel y una posición respetables en el sistema global exige poseer un mapa de ruta razonable, realista y realizable. Sin embargo, y como en otros momentos históricos, la dirigencia política, empresarial e intelectual del país vuelve a consumir sus mayores energías en la coyuntura doméstica, un fenómeno que el kirchnerismo ha contribuido a reforzar. (…)
La política exterior de la década kirchnerista registra menos anotaciones en su haber que las deseables o las que sus partidarios le atribuyen. Se hicieron esfuerzos valiosos para superar la crisis y recuperar la autoestima, se rescató la noción de la autonomía, se negoció con dureza e inteligencia ante actores más poderosos en momentos de debilidad, se recuperó la idea de integración y concertación regionales en su vertiente más política, se reconoció el valor del multilateralismo y del derecho para la defensa de los intereses nacionales de un país como la Argentina. En el balance, sin embargo, la política exterior no estuvo a la altura de sus promesas. Esta incongruencia, que se acentuó a fines de la década, impidió que el kirchnerismo pudiera establecer un nuevo paradigma de política exterior que lo trascendiera. Primó la táctica sobre la estrategia; las necesidades domésticas de corto plazo, propias de las urgencias del país de la poscrisis, siguieron dominando a las consideraciones de largo plazo, aun cuando la Argentina ya se había recuperado.
Así, la década concluye con incertidumbres sobre orientaciones futuras, con ambivalencias y probables giros de timón. Podrá resultar esto último tanto de un descarnado pragmatismo como de posturas dogmáticas; muy poco, en ambos casos, para sostener aspiraciones fundacionales de un nuevo ciclo de política exterior.
*Doctores en Relaciones Internacionales y docentes universitarios. / Fragmento del nuevo libro ¿Década ganada? (Editorial Debate).
