lunes 30 de enero de 2023
DOMINGO LIBRO

El virus que nunca se fue

Cómo actuó el Estado frente al covid-19.

11-12-2022 01:47

Las experiencias traumáticas, sobre todo cuando se imprimen sobre un pasado difícil y un presente cargado de incertidumbre, plantean grandes exigencias a sus protagonistas. La pandemia de covid-19 se destaca por su ubicuidad. Nadie pareció quedar a salvo de los embates y riesgos de un virus que comprometió a la mayoría de las actividades y los vínculos sociales en el mundo. En la Argentina, su llegada agravó una situación social delicada, al tiempo que instituía nuevas formas de desigualdad y padecimiento. Quedó en evidencia que la debilidad de los servicios públicos, las carencias habitacionales, la precariedad laboral y los bajos ingresos exponen a los más pobres a mayores probabilidades de pasar hambre y morir. Sin embargo, de alguna manera la crisis resultó ecuménica. Su oleada de descalabro fue alcanzando a poblaciones ajenas a la pobreza que, de un día para el otro, perdieron sus fuentes de ingreso. A los habitantes de los barrios populares, se sumaron los proveedores de bienes y servicios no esenciales que debían interrumpir sus tareas. Con una riqueza nacional reducida, necesidades sanitarias y asistenciales agravadas, condiciones laborales perturbadas e ingresos erosionados, el miedo y la frustración se propagaron sin poder descansar en el encuentro con los seres queridos para aliviarlos.

Para enfrentar la emergencia, el primer desafío es siempre interpretar los sucesos e intentar encauzarlos. En momentos críticos, determinada información (profesional, estadística, administrativa) se torna crucial para anticipar el golpe y reducir su impacto. Gracias a ella, se precisan los riesgos, se definen los grupos más afectados, se intenta proteger a los más débiles, se delinean estrategias, se monitorea el alcance del socorro. No obstante, aunque sean más necesarias que nunca, las categorías disponibles también revelan sus límites y defectos: suponen fronteras que se erosionan y semejanzas que se debilitan. Una de las fronteras cuestionadas por el covid-19 fue la separación entre política económica y social, las dos igualmente tensionadas por las medidas sanitarias. Aunque se divida en Ministerios y persiga imperativos distintos, la acción del Gobierno tenía que contener, a la vez, las variables macroeconómicas del país, las actividades productivas más diversas y la asistencia a las poblaciones excluidas. Para eso, la separación entre personas ocupadas, desocupadas e inactivas también resultaba problemática. La pandemia puso de manifiesto la diversidad de situaciones que conviven en las organizaciones y hogares del país. Hasta la pobreza adquiría significados distintos al interrumpirse muchos de los lazos sociales que suelen contenerla.

Sobre estos pilares frágiles, con tiempos breves e implicancias mayúsculas, actuaron las autoridades. A menos de cien días de un cambio de gobierno, con un Estado quebrado y sin crédito, ante una sociedad empobrecida, se forjaron las decisiones que marcaron la vida de los argentinos. No sorprende que, ante los dilemas planteados, muchos de los objetivos gubernamentales fueran contradictorios: debían impedir la propagación de los contagios y a la vez preservar cierto nivel de actividad, proteger el derecho de los trabajadores y garantizar la provisión de bienes y servicios básicos, sostener el ingreso de los hogares y evitar el aumento de la inflación.

En este desfiladero estrecho, el pasado y el futuro se dieron cita en las políticas adoptadas y quedó en evidencia, con particular claridad, qué puede y qué no puede hacer el Estado argentino frente a la emergencia. En efecto, a pesar de la novedad introducida por la pandemia, las oleadas anteriores de empobrecimiento de los hogares y de fragilización de las empresas ofrecieron, en la Argentina, una cantera de diagnósticos para anticipar las consecuencias de la crisis. A su vez, las políticas preexistentes brindaron herramientas para alcanzar a las unidades domésticas y productivas vulnerables o vulnerabilizadas. Aunque la delimitación de la pospandemia resulte imprecisa, la estela de estas medidas se proyecta hacia el futuro y es posible que marque la asistencia social y económica por venir. (…)

La llegada de Nación: la experiencia del IFE y el ATP. 

A nueve días de detectado el primer caso de coronavirus en la Argentina, se declaró el estado de emergencia sanitaria y se estableció la cuarentena preventiva para personas que arribaban desde el extranjero. Pocos días más tarde, el Gobierno restringió la movilidad de personas, suspendió las clases y prohibió reuniones y aglomeraciones. Ante la incertidumbre generada por una nueva enfermedad sin tratamiento, sin vacuna y sin modelo consensuado de prevención, el gobierno nacional avanzó en dos sentidos. En materia sanitaria, buscó ampliar la infraestructura hospitalaria, comprar insumos básicos y difundir medidas para evitar el contagio. Una vez adoptada la estrategia de aislamiento social, el freno súbito de la actividad comenzó a afectar primero a las poblaciones vulnerables y a desestabilizar casi de inmediato a quienes podían enfrentar, hasta ese momento, sus necesidades sin ayuda. El segundo objetivo de las autoridades fue, por tanto, mitigar todo lo posible las consecuencias sociales y económicas de esta paralización.

El Gobierno definió, desde el principio, dos grandes destinatarios. Por un lado, con el acuerdo de sindicatos y cámaras empresarias, intentó proteger a las empresas y a los trabajadores registrados que se verían más afectados por el cese de actividades.

Para hacerlo, en marzo de 2020, prohibió los despidos, habilitó suspensiones temporales de trabajadores y garantizó el pago de, al menos, el 75% del salario. Unos días más tarde, el 1º de abril, adoptaría el programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP). Por otro lado, estaban los que no contaban con vínculos laborales registrados o tenían fuentes de ingreso precarias. Para ellos, las autoridades organizaron la distribución de bolsones de comida y productos de higiene al tiempo que, el 23 de marzo del 2020, se promulgaba el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE).

El IFE y el ATP no fueron las únicas medidas de asistencia. Sí se distinguen por haber sido las más tempranas y masivas. El IFE se asentaba, claro, en el antecedente de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y evocaba el proyecto de salario mínimo universal que desde hace años se discute en la Argentina y en el mundo. Su singularidad no deja por eso de ser superlativa. Se trataba de una transferencia monetaria no condicionada de 10 mil pesos por hogar, destinada a quienes no tenían ingresos, los tenían, pero eran muy bajos y no registraban grandes consumos recientes ni patrimonio. Creada en 2009, la AUH provee una suma mensual a cada hijo menor de edad de jefes de hogar desocupados, con trabajos informales o del sector doméstico que se comprometen a enviarlos a la escuela y completar sus controles de salud y su esquema de vacunación.

El ATP, por su parte, reconocía un predecesor en el Programa de Reprogramación Productiva (Repro), una estrategia creada en 2002 y reactivada en 2008 con el objetivo de subsidiar a empresas en crisis para evitar que se perdieran puestos de trabajo. Pero la complejidad y sobre todo la magnitud del ATP también resultan inéditas. Mientras en su momento el Repro había alcanzado a poco más de cien mil trabajadores, la compensación salarial ofrecida por el ATP llegó, en su primera ronda, a casi dos millones y medio de trabajadores y prácticamente a 250 mil empresas. El salario complementario pagado por el Estado, por cierto, era solo una de las ayudas brindadas por el ATP: también se reducían y reprogramaban las contribuciones patronales, laborales y se ofrecían créditos a tasa preferencial.

La innovación fundamental del IFE y el ATP radicó sobre todo en que su celeridad y cobertura tuvieron lugar en el marco de un completo trastrocamiento de las rutinas burocráticas y de una apelación jamás vista a los registros y plataformas digitales del Estado nacional. (…)

La experiencia de la pandemia en clave federal

Tantas veces la mirada nacional se confunde con la del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) que, en tiempos de virtualización, el riesgo sería creer que hubo una sola experiencia de la pandemia y de las políticas de asistencia llamadas a contrarrestarla.

Es innegable que el IFE y el ATP fueron medidas que alcanzaron a hogares y empresas argentinas en todo el territorio. No obstante, cuando se las mira de cerca, la importancia relativa de estas medidas a nivel provincial revela la diversa composición social y económica de las unidades políticas del país. Mientras la proporción de población de entre 18 y 65 años alcanzada por el IFE fue mayor (alrededor del 40%) en las provincias del norte, no llegó al 16 que pudo y que no pudo el Estado; 20% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), ni al 25% en la Patagonia. Sin ser exactas, las proporciones se condicen con la magnitud diferencial de los hogares pobres que residen en los dos extremos del territorio nacional. Algo semejante ocurre con el ATP. Miradas en términos absolutos, más de la mitad de las compañías beneficiadas se localizaban en la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, un 17% sumando a Córdoba y Santa Fe, con porcentajes irrisorios en Tierra del Fuego, Formosa o La Rioja. Si se tiene en cuenta la magnitud productiva de las provincias, se pone en evidencia que la cobertura del salario complementario fue relativamente mayor en aquellas donde la cantidad de unidades productivas y trabajadores formalizados es más elevada. Cruzando diversa información estadística, concluimos que, mientras el ATP alcanzó a casi el 70% de las empresas privadas radicadas en la CABA, a más del 50% en la provincia del mismo nombre, no llegó al 40% en Chaco o La Pampa.

Expresión de la magnitud, de la densidad poblacional y económica de sus territorios, estas diferencias iluminan que el fenómeno urbano tiene significados muy distintos en la Argentina. Es sabido que la pandemia supuso particular peligro en espacios de mayor densidad poblacional. No obstante, que más del 90% de la población argentina resida en ciudades oculta experiencias muy diversas. Aunque las aglomeraciones intermedias de 50 mil habitantes o más, excluyendo el AMBA crecieron mucho en los últimos cincuenta años, su diversidad sigue siendo manifiesta. No es lo mismo residir en el AMBA (con la disparidad que presenta la Ciudad y su Conurbano próximo), que en los tejidos urbanos que contienen y rodean a ciudades como Córdoba, Mendoza, Comodoro Rivadavia, Resistencia, Santa Fe, Santa Rosa o San Miguel de Tucumán. (…)

En la totalidad de los casos, la pandemia profundizó la delicada situación previa, aunque no todos los sectores y ramas productivas fueron afectadas por igual. Como era de esperar, la estructura productiva de cada provincia condicionó el impacto. Sin embargo, en la medida en que, en todas ellas, es el sector de servicios el que más emplea a la población, observamos numerosas similitudes. Aunque su peso fuera diferente, en todos los aglomerados fueron las empresas turísticas, culturales, los proveedores de bienes o servicios no indispensables quienes se vieron más perjudicados y hasta interrumpidos.

Entre ellos, las empresas y los trabajadores con mayor grado de informalidad resultaron las primeras víctimas de la interrupción de los intercambios económicos y comerciales. En la medida en que toda la sociedad conoció un proceso de retracción y empobrecimiento, aumentó el número de los hogares pobres e indigentes. Fueron también las poblaciones históricamente fragilizadas las que quedaron fuera de las actividades laborales y sin percibir ingresos. En San Miguel de Tucumán, en Malvinas Argentinas, en Gran Mendoza o en Comodoro Rivadavia, la crisis se abatió con particular virulencia sobre los sectores informales, las mujeres y los jóvenes.

Aunque la iniciativa de la Presidencia, y con ella la presencia del Estado nacional, se afirmó en los primeros meses de la pandemia, éramos conscientes de que, si el territorio no puede formularse en singular en la Argentina, tampoco es ya posible dotar de uniformidad y coherencia a las autoridades institucionales y políticas. Como otros acontecimientos, la pandemia ofrecía la ocasión para asomarse a las complejidades del federalismo argentino y para preguntarse cuál había sido, en estos momentos críticos, la distribución federal del trabajo asistencial. 

La Argentina en y desde América Latina. Las respuestas estatales 

Los programas de emergencia implementados en América Latina abarcaron medidas muy diferentes, por lo que su comparación en bloque resulta difícil. Un buen ejemplo son los contrastes existentes entre algunas medidas de la Argentina y Brasil: en el primer caso, por ejemplo, el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) de la Argentina incluyó una política de refuerzo al seguro por desempleo, un subsidio a las empresas para pagar parte de sus obligaciones salariales, la postergación de las contribuciones patronales, y líneas de crédito para unidades productivas y monotributistas. En cambio, en Brasil, el Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda, una política similar, se concentró solo en otorgar facilidades de crédito para el pago de salarios y compensar ingresos mediante las prestaciones por desempleo.

En ese marco, para comparar cuánto gastó y qué priorizó cada Estado en términos presupuestarios, es preciso profundizar en el contenido de ciertos programas estratégicos y diferenciar con claridad los recursos destinados a subsidios, que representan un gasto sin exigencia de reintegro, de aquellos destinados a créditos, cuya devolución implica recuperarlos en el mediano plazo. Para ello, se tomaron por separado las tres vías principales por donde se canalizaron los fondos públicos en la región, esto es: las transferencias monetarias a personas y hogares, los créditos a las empresas y las medidas para la compensación de salarios de los trabajadores formales ocupados y desocupados.

En el caso de las transferencias, se trata de una iniciativa política dirigida al sostén de los ingresos familiares e individuales. Respecto de los créditos, se buscó, principalmente, apuntalar la actividad empresarial facilitando el acceso al financiamiento. Las medidas compensatorias coadyuvaron a las unidades productivas y a los trabajadores, en tanto redujeron el peso de los sueldos en la estructura de costos de estas organizaciones, al tiempo que garantizaron un flujo de ingresos a las personas empleadas.

Las transferencias a las que se hace referencia consistieron en subsidios económicos asignados de manera directa, según los diversos criterios establecidos. En general, se dividieron en dos tipos: por un lado, planes extraordinarios o de emergencia que se crearon en esta etapa particular y tuvieron una limitación temporal preestablecida; por otro, ampliaciones de la población destinataria de ayudas sociales preexistentes, que pueden haber incrementado o no sus montos durante el primer año de la pandemia.

Dada esa modalidad, estas medidas implicaron, en todos los casos, un aumento del gasto público. Durante 2020, la inversión extraordinaria total entre los países analizados representó un 1,08% de su PBI; un porcentaje que muestra variaciones importantes entre las naciones. En efecto, sobresale el muy bajo nivel de gasto de Uruguay, con un 0,05% de su PBI; en el otro extremo, Perú se destacó al alcanzar el 1,8%. Paraguay, Brasil y Chile realizaron desembolsos en torno al 1,5%, por encima del promedio general; y, en contraste, Bolivia, México y Colombia conformaron el grupo que menos fondos destinó, redondeando un 0,6, 0,2 y 0,2%, respectivamente. La Argentina se posicionó en un plano intermedio con casi el 1% del PBI.

La amplia mayoría de los países llevaron a cabo programas de emergencia. Sin embargo, en los casos de México y Uruguay solo se dispusieron algunos refuerzos a planes sociales preexistentes y Uruguay otorgó subsidios focalizados para autores nacionales y artistas. Los destinatarios predominantes fueron las personas y familias en condiciones de pobreza, pero también se priorizó a los trabajadores informales y/o autónomos, que no estaban bajo la protección de ningún programa estatal y se encontraron en una particular situación de vulnerabilidad.

En este sentido, puede decirse que estas medidas tuvieron una aspiración “universalista”.

Sin perjuicio de lo anterior, hubo países, como Chile, Paraguay y Perú, que articularon esa aspiración con medidas focalizadas, es decir, destinadas a grupos determinados y, por tanto, con condiciones específicas para su otorgamiento. En Chile, por ejemplo, se creó el Plan de Protección para la Clase Media, que incluyó créditos para la educación superior, subsidios para alquileres, créditos blandos y un bono no reembolsable por única vez. (…)

El sostenimiento del empleo como rasgo distintivo

A diferencia de otros casos nacionales, las intervenciones estatales para sostener el empleo en la Argentina fueron centralizadas, en un primer momento universalistas, escasamente condicionadas y, de acuerdo con Etchemendy, Espinosa y Pastrana (2021), concertadas con sindicatos y empresarios.

Ante la pérdida significativa de ingresos que implicó la política del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) durante 2020, la Argentina fue uno de los países más activos en adoptar medidas para dar respuesta temprana e intentando alcanzar a toda la población. Así, las intervenciones estatales estuvieron fuertemente centradas en la protección directa de los puestos e ingresos de trabajadores del sector formal e informal.

Las medidas que se llevaron adelante, así como el lapso temporal en el que se desplegaron, deben ser comprendidas en el marco de la propia situación socioeconómica. La Argentina, hacia el primer trimestre del 2020, “presentaba una tasa de desocupación abierta del 10,4% y una tasa de informalidad del 35,8%”. Al mismo tiempo, otras dificultades se sumaron a los efectos de la crisis: las condiciones habitacionales de hacinamiento y precariedad, la privación de servicios básicos, la imposibilidad de acopio de insumos, la interrupción de ingresos, una sobredemanda de los comedores barriales, endeudamiento doméstico, la desvinculación escolar y de espacios de contención/Cuidado. Por otro lado, en el marco de la crisis económica iniciada en 2018, las escasas reservas, la alta inflación, el sobreendeudamiento soberano y la imposibilidad de recurrir al crédito internacional repercutieron sobre la estabilidad macro y las cuentas fiscales, lo que limitó el margen estatal para implementar medidas de asistencia de liquidez, por lo que ésta fue moderada. Por ello, el otorgamiento de garantías se convirtió en la principal medida adoptada por el Estado argentino. 

La declaración del ASPO afectó en particular a los grupos sociales con ingresos inestables, para los cuales se implementó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE). Estas transferencias fueron acompañadas de una ampliación de la seguridad social focalizada, así como del refuerzo de políticas contra el hambre preexistentes, como el incremento del monto de la Tarjeta Alimentar.

Las políticas de transferencia de ingresos, junto con las de compensación por pérdidas de estos (como el ATP), destinadas a trabajadores cubiertos por los sistemas de seguridad social tradicional contribuyeron a amortiguar el impacto negativo en los niveles de ocupación y garantizar, en especial para el sector formal de la economía, los niveles de ingresos. Al mismo tiempo, en relación con el trabajo remoto, la Argentina fue uno de los países de la región en el que se adoptaron medidas reguladoras más significativas, que impactaron positivamente en el empleo tanto público como privado.

Con todo, pese al intento y esfuerzo por parte del Estado nacional de sostener el empleo, se perdieron 282.473 puestos de trabajo del empleo registrado del sector privado, al tiempo que se produjo el cierre de numerosos establecimientos productivos durante el primer año de pandemia. Por cierto, el impacto habría sido mucho mayor si no se hubiesen implementado políticas tendientes al resguardo del empleo, como las que se aplicaron durante gran parte del 2020 y que fueron reduciendo su importancia hacia 2021, de manera concomitante a la consolidación de una reactivación a una tasa mayor a 10 puntos del producto (…)

Si tomamos en cuenta las principales medidas adoptadas, en cuanto al empleo formal, la Argentina implementó importantes políticas de empleo activas; por caso, fue el único de los países de la región latinoamericana que estableció la prohibición de los despidos. Asimismo, se incrementaron los montos del subsidio al desempleo para trabajadores desocupados y se decretó el pago de doble indemnización en caso de que las empresas despidiesen personal durante 2020. Además, se establecieron licencias para trabajadores con responsabilidades de cuidado y de grupos de riesgo del sector público y privado con hijos/as escolarizados/as, personas embarazadas, mayores de 60 años (exceptuando a quienes cumplieran servicios esenciales) y en grupos de riesgo. Si bien en Chile también se establecieron licencias, estuvieron solo destinadas a proteger a mujeres embarazadas o para padres cuyos hijos requirieron cuidados por la enfermedad de covid-19.

En cuanto a las políticas de apoyo al sector empresarial, (…) en la mayoría de los países se implementaron líneas de crédito a tasa subsidiada e incentivos crediticios en particular para las pymes; así como compensaciones salariales a trabajadores en relación de dependencia (Brasil, México, Argentina, Colombia y Perú). La Argentina estableció como política una significativa reducción de cargas patronales y de las alícuotas destinadas al sistema de previsión social, mientras que otro conjunto de países (Brasil, Perú y Ecuador) impulsaron medidas de disminución de la jornada laboral y/o salario a fin de mantener los puestos de trabajo. Estas últimas, como mencionamos en el apartado anterior, redujeron los ingresos de trabajadores.

 

☛ Título: Qué pudo y qué no pudo el Estado

☛ Autora: Mariana Heredia y otros

☛ Editorial: SXXI Editores

 

Datos sobre la autora

Mariana Heredia es socióloga por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y doctora en Sociología por la École des Hautes Études de París. 

Es investigadora adjunta del Conicet, docente de la UBA y profesora e investigadora del Idaes/Unsam. 

Ha investigado y escrito sobre sociología de las elites, desigualdades sociales y sociología económica. 

Cuenta con múltiples artículos en revistas nacionales y extranjeras. 

Publicó A quoisert un économiste en La Découverte. 

Colaboró activamente en Los años de Alfonsín, Los años de Menem y Los años de la Alianza.

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