En septiembre de 2002, Ezequiel Demonty y sus amigos fueron detenidos y obligados por agentes de la Policía Federal Argentina a cruzar el Riachuelo desde Pompeya, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hacia Valentín Alsina, Lanús, sin usar el Puente Uriburu. A nado. Ezequiel no sobrevivió, y sus amigos fueron testigos y víctimas claves para contar lo ocurrido. Muchos años después, el puente recibió oficialmente el nombre de Ezequiel Demonty. Su asesinato fue un punto de inflexión. Ocurrió en un momento de profunda crisis del modelo neoliberal abrazado por la Argentina durante los 90, cuando el sistema de referencias morales y los horizontes de vida quedaron en cuestión. La muerte de Ezequiel indicaba una manera de administrar ciertas poblaciones en los bordes, entre la supuesta “civilización porteña” y la “barbarie del Conurbano”, y en la región de la CABA más degradada y con mayor concentración de villas. Precisamente allí donde esa utopía se desmoronaba como nunca, aceleradamente.
Pero esa intervención de la Federal también expresó una crisis en la forma de construir y gestionar a la población “excluida”, crisis preanunciada en la brutal represión de diciembre de 2001 que había dejado un saldo de doce muertos y cientos de heridos, más la renuncia y fuga del entonces presidente Fernando de la Rúa. El homicidio de Demonty ha sido un acontecimiento paradigmático como pocos, ya que puso en evidencia las condiciones más amplias que se juegan en el ejercicio situacional de la soberanía estatal. Ese ejercicio de la soberanía por parte de los agentes de la Federal no se producía en un vacío simbólico: hacía uso de valores vigentes para trazar las fronteras entre jóvenes policías –en su mayoría procedentes del Conurbano– y no policías –pobladores de la Villa Illia en la 1-11-14–. ¿Por qué empujarlos a cruzar hacia el Conurbano si eran porteños? ¿No era acaso un modo de volver a poner las cosas en su lugar, de donde nunca debieron moverse: los pobres lejos de la policía de la “civilización porteña”, y sobre todo, fuera de la capital? La valoración en juego se vuelve más nítida si la comparamos con los hallazgos en otras latitudes. Mientras en Francia los policías gestionan –u hostigan– a la población de origen africano o árabe desde la radicalidad de la diferencia social, puesto que ellos son blancos y de clases medias, en la Argentina cualquier gestión de las poblaciones “conflictivas” o “criminales” se funda en condiciones contrarias. Aquí, la distancia social entre policías y no policías es lábil. El mestizaje atraviesa a nuestra población; aunque no lo nombremos, cuelga como una espada de Damocles sobre nuestras cabezas. La crisis alcanza a esa Policía Federal demasiado aislada del resto de la Argentina, muy concentrada en la CABA como para gestionar conflictos sin potenciarlos.
La muerte de Ezequiel indicaba una manera de administrar ciertas poblaciones.
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Los esfuerzos del gobierno nacional que asumió en 2003 por dejar atrás el neoliberalismo impulsaron el fortalecimiento de una fuerza federal para controlar y gestionar la conflictividad en los amplios bordes móviles de la economía informal y la desprotección que había dejado la profunda retracción del Estado de bienestar. Así las cosas, el ejercicio de la soberanía estatal reinventó a una fuerza no porteña, federal y militar –la Gendarmería Nacional Argentina–, cuyos integrantes reivindicaban su origen provinciano y su misión como Centinelas de la Patria (tal como se llamaba a la gestión de poblaciones en la frontera nacional).
El recurso progresivo a estos funcionarios militares fue, creemos, una clara expresión de los obstáculos encontrados para restituir los modos de protección social del Estado forjado con el primer peronismo, cuyo imaginario dominó al gobierno nacional entre 2003 y 2015. La protección militar a través de esos recursos políticos operó como sustituto de esas otras formas de protección ya inaccesibles. En un escenario nacional y global fuertemente posneoliberal –o, mejor dicho, post-Estado benefactor–, esas formas antiguas de la soberanía estatal, de reconocimiento de la autoridad pública obtenido a través del bienestar social, parecían irrecuperables.
Esa transferencia velada del ejercicio de la regulación política a una fuerza militar, sobre poblaciones que bordeaban la pretendida inclusión social en todo el territorio nacional, se hizo evidente en el crecimiento del número de gendarmes, que en doce años pasó de 17 mil a 37 mil efectivos, mientras se debilitaba la Policía Federal. La mayoría de los gobiernos provinciales acompañó el incremento de su personal policial. Solo en la provincia de Buenos Aires, en el mismo período se pasó de 54 mil a 100 mil efectivos. Este aumento llevó a la Argentina a duplicar la cantidad de agentes policiales por habitante que recomienda Naciones Unidas, estimado en 250 cada 100 mil ciudadanos. Mientras las policías provinciales crecían, la Gendarmería no solo serviría para controlar o reprimir acuartelamientos en el interior, sino que ampliaba sus competencias. Por orden del gobierno nacional, diversificó su despliegue para incluir los “policiamientos de proximidad”, que expropiaron el patrullaje a la Federal en ciertos territorios y poblaciones “excluidas”, “vulnerables” y o “criminalizadas” de los márgenes de la CABA. Nueve años después del homicidio de Demonty, la Gendarmería fue la fuerza elegida para quitarle el patrullaje callejero a la Federal en la jurisdicción de la comisaría donde había ocurrido ese hecho, tal como había sucedido en 2003 con la exclusión de la Policía Bonaerense en Fuerte Apache y luego en La Cava, San Isidro.
Aunque resulte paradójico, fue un gobierno progresista el que decidió valerse de una fuerza militar para atender la conflictividad social y política y dar seguridad. En poco tiempo, los habitantes del Conurbano, la CABA y después Rosario nos acostumbramos a la presencia de miles de hombres y mujeres uniformados con ropa de combate verde, borceguíes y armas largas, que cumplían tareas de control y vigilancia en territorios donde reside más de un tercio de los habitantes del país.
En poco tiempo nos acostumbramos a la presencia de hombres y mujeres uniformados.
A nuestro entender, no es posible reducir este fenómeno a una política de seguridad y desconocer así los modos contemporáneos de ejercicio de la soberanía estatal, delegada en miles de uniformados. La decisión de expandir las fuerzas de seguridad y en particular apoyarse en la Gendarmería como “brazo armado” del Estado también recurrió al valor histórico de lo militar, fuente de orden y regulación, en la construcción de la soberanía estatal argentina durante el siglo XIX y parte del XX. La Gendarmería habría de encarnar esos valores.
En este libro me propongo mostrar, desde la perspectiva de los y las gendarmes, dos fenómenos. Por un lado, el trabajo que se le asignó a la Gendarmería y que implicaba, en los hechos, apuntalar como fuerza militar las consecuencias de la desprotección estatal y del alicaído mercado laboral, administrando poblaciones “vulnerables”, “peligrosas”, “conflictivas”, “desocupadas”, “migrantes” y “bagayeras”; por otro, las líneas de quiebre interno, las contradicciones y las incongruencias que las nuevas condiciones provocaron en esta agencia estatal, y que se expresaron como adaptación, resistencia y rebeldía, sus modos de lidiar con la ampliación de su función política. Así, este libro se ocupará del fenómeno político que se esconde tras el problema “criminal” o de “seguridad”. Es decir, se ocupará de estudiar la intervención de la Gendarmería en poblaciones “conflictivas” o “criminalizadas” ubicadas en los márgenes siempre móviles de la soberanía estatal. Pero también mostrará cómo experimentaron estas intervenciones los y las gendarmes, cómo afectaban su salud física y psíquica mientras potenciaban las mutaciones de su carácter militar. […] Así, este libro es también una etnografía sobre las transformaciones de las instituciones estatales a comienzos del siglo XXI en la Argentina. […]
A la Gendarmería se le otorgó potestad para administrar poblaciones en ciertos territorios. Esto se potenció y se volvió más visible hacia 2010, cuando la fuerza comenzó a tener mayor presencia en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA): Conurbano y CABA. Fue a través suyo que la política se proyectó en personas uniformadas y complementó y modificó la “llegada” del Estado nacional a los ciudadanos. Esa dimensión política anidó en las diversas formas de policiamiento encomendado a los y las gendarmes, en el hecho de que –a través de sus intervenciones– encauzaran modos de gestionar poblaciones para ubicarlas dentro o fuera del Estado de derecho. Fue a través de esas intervenciones que algunas poblaciones quedaron en un borde inestable entre el Estado de excepción y el Estado de derecho, en particular aquellas ubicadas en las fronteras y gestionadas por esas prácticas territoriales, étnicas y/o legales. Así, nuestro argumento se aproxima al de Didier Fassin cuando descubre que el trabajo de la policía francesa estaba destinado menos a la persecución criminal que al “control político” de poblaciones degradadas social y racialmente, a través de su permanente hostigamiento. Pero nos distanciamos de Fassin porque –en el caso estudiado– el “control” no fue el único modo, ni tampoco el predominante, en que se percibió y se ejerció la dimensión política de las operaciones de Gendarmería. Sus intervenciones abrieron un abanico que consiguió alcanzar legitimidades que, sin ser consensuadas, han sido no obstante persistentes.
Las operaciones de la Gendarmería a través de sus diferentes agregados –destacamentos móviles antidisturbios, escuadrones de frontera o unidades de policía de proximidad– se valieron de esquemas de acción para gestionar diversos tipos de conflictos: comunidades originarias mapuches y guaraníes, trabajadores despedidos que cortaban calles o las autopistas Panamericana o Ricchieri, bagayeros en la frontera con Bolivia, villeros habitantes del Conurbano y la CABA, ocupantes “ilegales” de tierras urbanas, entre otros. Con su presencia, mediación, amenazas y/o represión, los gendarmes contribuyeron a dar cauce a esas situaciones. Pese a que su carácter militar podría empujarnos a creer que siempre convierten al otro en enemigo, esos tipos de administración de conflictos en absoluto apelaron a la represión como único recurso; por el contrario, su aceptación social o su legitimidad se debieron en gran medida a que la faz represiva de sus intervenciones estuvo fuertemente contenida. El ejercicio de la mediación y la negociación era uno de los recursos políticos más habituales de los gendarmes. Sin embargo, esa función política que impregnó las intervenciones quedó opacada por una narrativa que subrayaba las medidas tendientes a la desmilitarización policial para extirpar los resabios autoritarios de la última dictadura, exigía una auténtica conducción civil que subordinara a los uniformados para expropiarles su “autonomía” (es decir, su capacidad política), sostenía la prohibición del derecho a la sindicalización, y se resistía a expandir la solución penal a conflictos socioeconómicos, políticos y culturales. En rigor, esa narrativa fue desbordada por la creciente gravitación de los gendarmes en la cotidianidad de los vecinos como reguladores, negociadores, mediadores y/o represores de la conflictividad.
El agotamiento de sus habilidades negociadoras, sus limitaciones en el ejercicio de la política de negociación y sus difíciles y enmarañadas condiciones laborales figuran entre las principales causas que los llevaron a recurrir a la fuerza. La Gendarmería administró muchos cortes de rutas o de calles canalizando las demandas de los manifestantes hacia las agencias de gobierno correspondientes –Desarrollo Social, Salud, Obras Públicas o Trabajo– en los distintos niveles del Estado (nacional, provincial y municipal). Ahora bien: esa manera de ejercer la mediación política apeló a una estrategia de la que la política, en su forma más habitual, carece. Mientras esta última solo puede sancionar mediante la quita de recursos, protección y asistencia, los y las integrantes de una fuerza armada pueden valerse de la violencia en sus diferentes versiones, como detenciones y encarcelamientos, amenazas y hostigamientos. Estas alternativas son parte de las prácticas que dan sentido a esta forma de la política militarizada.
La mediación era uno de los recursos políticos más habituales de los gendarmes.
Entre el posneoliberalismo y el ideal del Estado benefactor
Existe cierto consenso en la sociología argentina para clasificar los gobiernos posteriores a la crisis de 2001 y hasta 2015 como posneoliberales. Esto presupone dos acuerdos básicos: el acta de defunción del Estado de bienestar en la Argentina y la falta de un modelo de Estado definido más allá del neoliberalismo. Desde nuestro punto de vista, habría que añadir que, si bien podemos suscribir esos acuerdos, el kirchnerismo forjado en ese período se desplazó entre las transformaciones dejadas por el neoliberalismo y un ideal de Estado de bienestar no necesariamente enunciado como tal. En la Argentina de los 90 se consolidó un régimen neoliberal que popularizó la narrativa de un Estado ineficiente y deficitario, y que a través de una serie de medidas de “achicamiento” y “retracción” –privatizaciones de los servicios públicos y del sistema previsional, reducción de subsidios y descentralización en educación y salud–, sumadas a la profunda desindustrialización, el desempleo y el crecimiento del sector informal, cercenó beneficios y esquemas de protección social propios de un régimen como el que proveía el Estado benefactor.
[…] A partir de 2003 –pero sobre todo desde 2007–, el gobierno nacional avanzó con medidas como reestatizar el sistema previsional y el servicio de agua potable, crear la Asignación Universal por Hijo (AUH) y recuperar la línea aérea de bandera nacional y Yacimientos Petrolíferos Fiscales, entre muchas otras que evocaban al Estado benefactor. Desde entonces y hasta 2015, la expansión de derechos y beneficios sociales, culturales, educativos, sanitarios y jurídicos, a través de programas estatales –algunos de ellos conocidos como “planes sociales” de promoción educativa, sanitaria, productiva, del empleo, social, de la obra pública, cultural, energética–, significó el desarrollo de un régimen redistributivo que buscó frenar la incidencia del neoliberalismo. […] Es probable que el rápido desmantelamiento de la mayoría de estos programas –ocurrido durante el primer año de presidencia de Mauricio Macri– haya sido una señal tardía de la fragilidad de aquel régimen de ampliación de la soberanía a través de un sistema de protección estatal basado en programas y planes.
Aun así, durante la primera década del siglo XXI las variables económicas relacionadas con el crecimiento del empleo registrado –principal garante de derechos y protección social– dan cuenta de las enormes mejoras, así como de las dificultades para disminuir el trabajo “en negro”, la precarización laboral y el desempleo. Por un lado, hubo un crecimiento anual del empleo de un 2,4% entre 2002 y 2014, y el poder adquisitivo del salario –que había perdido un 30% en 2002– alcanzó en 2009 los valores del último trimestre de 2001. También se constató una disminución de empleos no registrados o informales si se los compara con los índices de 2001, pero a la vez se advierte su persistencia. Según datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el documento Informalidad del trabajo en la Argentina, hubo dos períodos marcados. Hasta 2008, y principalmente desde 2006, bajó el empleo no registrado porque la creación de empleo asalariado registrado fue superior a la destrucción neta de empleo asalariado no registrado, es decir, al blanqueo laboral. Pero desde la profunda crisis financiera internacional de 2009, el empleo asalariado no registrado presenta un ligero amesetamiento en torno al 33% del total de los asalariados, que también es producto de la desaceleración de los niveles de actividad a partir de 2011. […]
Las innumerables cooperativas reconocidas y promovidas durante el kirchnerismo son una señal de los obstáculos para incorporar enormes segmentos de la población al mercado formal de trabajo y a los beneficios que este provee. Esas cooperativas de servicios y productivas agrupaban a los excluidos del mercado laboral, los “caídos” a causa de las políticas neoliberales, que no podían reinsertarse. Incluían a desempleados del sistema formal, trabajadores de fábricas recuperadas y cuentapropistas, que recibían subsidios estatales para promover su actividad a través del plan Argentina Trabaja. En 2011, su fortalecimiento se tradujo en la creación de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), entidad que agrupaba a organizaciones de desempleados como Barrios de Pie, Movimiento Evita, Movimiento Popular La Dignidad y Corriente Villera Independiente, surgidas con la crisis de 2001. A la salida de la crisis, la CTEP dejó de obedecer solo al desempleo que era producto de las políticas neoliberales, y dio paso a una agrupación por oficios: motoqueros, feriantes, trapitos, costureras, trabajadores del cuidado y domésticos, transporte informal, entre otros.
Así, la protección social ofrecida a través de aquellos programas y de una serie de regulaciones que desde 2003 habían ampliado el mercado de trabajo formal, bajado los índices de desocupación e incrementado el poder adquisitivo del salario coexistió con amplios y profundos espacios de desprotección. Porciones significativas de la población permanecían fuera del empleo formal, muy precariamente contenidas por el beneficio estatal, y debían buscar por otros medios su sustento.
Ahora bien: en ese proceso, la conflictividad de los “movimientos de desocupados” forjados en la crisis, más conocidos como piqueteros, no cesó. Administraron sus protestas por un tiempo e incluso las intensificaron hacia el final del kirchnerismo. Demandaban al Estado subsidios, ampliación de derechos, reclamos por despidos y aumentos salariales. Los cortes de calles, autopistas, puentes y rutas, las movilizaciones hacia los centros nacionales de decisión y las concentraciones en centros políticos e históricos jamás abandonaron el escenario político. Dado que las estrategias de sus referentes fueron heterogéneas –algunos hasta llegaron a integrar las burocracias nacionales de los ministerios de Trabajo y de Desarrollo Social–, las del gobierno también lo fueron. El fortalecimiento de una agencia estatal encargada de “contener” la protesta social en el espacio público y de acotar los márgenes de violencia en todo el territorio nacional fue una de ellas. La sombra del asesinato de Maximiliano Kosteki y Darío Santillán, militantes del Movimiento de Trabajadores Desocupados, ocurrido en junio de 2002 a manos de la Policía Bonaerense durante el corte del puente Pueyrredón que une Avellaneda con la CABA, luego de los homicidios perpetrados por la Federal en diciembre de 2001, dejó en claro que era necesario contar con una fuerza federal que pudiera contribuir también con la gestión de otras policías, dotada de capacidad para apoyarlas, controlarlas e incluso ejercer la fuerza contra ellas, como sucedió en diciembre de 2013 cuando la Gendarmería reprimió a la policía de Tucumán.
Las agencias estatales no han sido congruentes entre sí, ni tampoco hacia adentro.
En este contexto asistimos al crecimiento y la diversificación del despliegue de la Gendarmería en todo el territorio nacional, que la llevó a contribuir con la gestión de organizaciones o movimientos con capacidad para “alterar el orden público”. Su actuación se nutrió de la figura de los negociadores especialmente formados, quienes se ocupaban de indagar las características de las organizaciones, sus referentes y la vida en los barrios, de conversar para negociar la circulación de los vehículos, o bien intermediaban con las autoridades municipales, provinciales o nacionales para resolver el problema. Simultáneamente, para el ámbito de la CABA, el gobierno de entonces creó en 2003 un cuerpo especial en la Policía Federal –la División Operaciones Urbanas de Contención de Actividades Deportivas (Doucad)–, entrenado para “contener” sin reprimir y resistir sin reaccionar, que tenía prohibido el uso de armas letales. La negociación era una instancia fundamental para evitar la represión. Los comisarios con jurisdicción en los ministerios nacionales de Desarrollo Social y de Trabajo intermediaban entre los referentes de los manifestantes y los funcionarios nacionales encargados de atender las demandas, a fin de liberar las calles y avenidas cortadas.
Analizar esta etapa histórica desde la perspectiva de la Gendarmería revela una vez más que las agencias estatales que gestionaron esas poblaciones en la Argentina reciente no han sido necesariamente congruentes entre sí ni tampoco hacia adentro. De este modo, los esfuerzos por reponer, suturar, expandir o recomponer el Estado benefactor estuvieron a la par del crecimiento acelerado de la fuerza militar federal que nos interesa. Las incongruencias acumuladas, sumadas a condiciones sociales imposibles de administrar por el gobierno de turno, son evidentes en la Gendarmería, no solo por la diversificación de sus despliegues y la disparidad de sus misiones, sino sobre todo por sus mutaciones, que también se expresan en el modo de vida de sus integrantes.
☛ Título: La Gendarmería desde adentro
☛ Autor: Sabina Frederic
☛ Editorial: Siglo XXI Editores
Datos de la autora
Es doctora en Antropología Social por la Universidad de Utrecht (Países Bajos), profesora titular de la Universidad Nacional de Quilmes e investigadora independiente del Conicet.
Fue subsecretaria de Formación del Ministerio de Defensa de la República Argentina (2009-2011) y directora del Doctorado en Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Nacional de Quilmes (2012-2015).
En 2019 fue designada ministra de Seguridad de la Nación.
