A poco tiempo de graduarme, hace muchos años, tuve la oportunidad de visitar el Reino Unido. Recuerdo cuán sorprendido quedé al ver por televisión la ceremonia de presentación del presupuesto general por parte del Canciller del Exchequer (ministro de Hacienda). Lo llevaba en un desgastado maletín forrado en cuero rojo, usado desde la época de la reina Victoria.
Ahí, mediante tan visibles rituales, caí en la cuenta del significado de un presupuesto anual y de su adecuada presentación. La pompa y la elegancia de la ceremonia mostraban lo importancia del hecho.
Las cosas no han cambiado a la fecha. El teatro con que se reviste la presentación del presupuesto no tiene paralelo en ningún otro país.
En el mundo avanzado, el presupuesto público resulta de la planificación de las actividades del Estado, en base a los recursos y a los gastos. Así, se determinan las acciones a llevar a cabo y se ejerce el control sobre las tareas llevadas a cabo, en el orden público. En suma, es una suerte de autorización de gastos y un pronóstico de ingresos, donde el Poder Legislativo es partícipe activo y crucial.
El problema del presupuesto argentino es que a la postre resulta tan solo una ficción. En todo caso, una simple formalidad. Porque está sometido, para su realización, a estimaciones hechas en moneda corriente que, como todos sabemos, tiene un valor impredecible en el tiempo. Sí, señores, se confecciona en pesos corrientes. Por lo tanto, el presupuesto se asemeja a un juego de azar.
"El presupuesto en Argentina se confecciona en pesos corrientes, por lo tanto se asemeja a un juego de azar", Manuel Alvarado Ledesma.
En nuestro país, el presupuesto, que debe ser aprobado por el Congreso, tiene que pronosticar, con una economía volátil y de extrema debilidad institucional. Increíble… ¿no?
La tarea es casi una quimera, dada la variación del PBI real, las tasas de inflación, de devaluación y de interés, y los incrementos nominales de los salarios públicos.
Lógicamente, con un cuadro así, los argentinos somos muy escépticos.
Para colmo y según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), nuestra sociedad muestra un bajísimo nivel de confianza en el Congreso. Como si se echara nafta al fuego, a esta percepción general se agrega la delegación de facultades en el Poder Ejecutivo junto con el uso y abuso de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), como si éste fuera heredero de la monarquía borbón.
Ello sucede pese a que, desde el punto de vista jurídico, la Ley de Administración Financiera estipula que el Congreso es el único resorte habilitado para modificar el monto del presupuesto y el nivel autorizado de endeudamiento. A su vez, éste puede efectuar cambios para aumentar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras. Además, puede hacer modificaciones en la distribución de los distintos fines del gasto público.
Congreso y jueces, las instituciones que menos confianza generan
Pero, lamentablemente, la cosa no es exactamente así. Acá está el signo patético del avance del Ejecutivo sobre las atribuciones del Congreso, a cuyo incremento del poder central la inflación viene en su auxilio. Resulta usual que cuando se confecciona, quede subestimada la tasa de inflación. Así el cuadro, la recaudación supera lo pronosticado, y por lo tanto, al Ejecutivo Nacional se le facilita la tarea de asignar el excedente como más le plazca; como mejor le quede a sus objetivos electorales.
¿Qué puedo comentar respecto al presupuesto para el año que viene?
Lo que terminará pasando en el 2021 será lo mismo de siempre: el gasto por encima de los ingresos genuinos. Así, una parte podrá financiarse con el Banco Central, mediante emisión de moneda y uso de reservas. Y otra, merced al impuesto inflacionario implícito incluido en los restantes impuestos, por aumento nominal de la base imponible.
Urge, entonces, que el presupuesto se realice, según un determinado criterio lógico y racional, como puede ser el presupuesto base cero.
Ello exige, a su vez, implementar un sistema realmente idóneo de control y de contrapeso, como dice la Constitución y el marco normativo del proceso presupuestario. Vale recrear un contrapeso, ejercido por el Congreso, como garante de una mayor transparencia y pluralidad en la asignación de los recursos públicos.
La república democrática amerita claros límites sobre la discrecionalidad del Poder Ejecutivo.
Las opiniones expresadas son personales y no necesariamente representan la opinión de la UCEMA.
* Profesor de la Universidad del CEMA
