La falta de designación del titular de la Defensoría del Pueblo de la Nación, vacante desde hace diez años, no es menor. Si analizamos el artículo 86 de la Constitución Nacional, en el que están previstas sus funciones y algunas de sus facultades, veremos cuál es su importancia. Dicho precepto establece que “El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años,
pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez. La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial”.
El control es uno de los pilares de todo Estado que precie considerarse de derecho. “A mayor poder, mayor control y mayor responsabilidad”, reza una clásica ecuación, de la cual se infiere que el control es la antesala de la responsabilidad.
Sin organismos de control independientes, la responsabilidad se convierte en una utopía.
Una de las modificaciones más trascendentales de la reforma constitucional de 1994 fue, precisamente, la incorporación en la Ley Suprema de dos instituciones de control que ya estaban contempladas en leyes sancionadas anteriormente. Me refiero a la Auditoria General de la Nación, creada originariamente por la ley 24.156, y al Defensor del Pueblo de la Nación, previsto en la ley 24.284 y su modificatoria 24.379.
Quiero destacar algunos aspectos singulares de este precepto. En primer lugar, las dos misiones o funciones que le asigna: defensa, tutela o protección de los derechos humanos y control de la actividad administrativa pública. En segundo término, adviértase que los convencionales constituyentes le dieron un perfil inédito en nuestras normas: obligan a que el Defensor del Pueblo de la Nación actúe con independencia, con plena autonomía funcional y sin recibir instrucciones de alguna autoridad. La Constitución no le impone esas obligaciones a ningún otro funcionario, ni siquiera a los integrantes del Poder Judicial, lo cual es sumamente llamativo. Tercero, su designación y remoción resulta de un consenso político singular, ya que se requiere el voto de los dos tercios de los miembros presentes de cada una de las cámaras del Congreso Nacional.
Ahora bien, cabe preguntarse cómo se llegó a esta situación de vacancia durante diez años. En estos casi 25 años desde su fundación, la institución transitó por tres etapas bien definidas: la primera, desde el 17 de octubre de 1994 hasta el 17 de octubre de 1999, en las cuales ejercí el primer mandato constitucional, el Defensor del Pueblo de la Nación tuvo reconocimiento nacional e internacional. La segunda concluyó cuando mi sucesor, quien cumplió casi dos mandatos sucesivos, resignó el cargo el 9 de abril de 2009, para postularse como candidato a senador por la provincia de Córdoba. A fines de 2013 también vencieron los mandatos de los adjuntos. Aquí comenzó la tercera etapa, por lo cual la institución quedó interinamente a cargo de su secretario general, Carlos Haquim, quien resultara electo como vicegobernador de Jujuy en las elecciones del 25 de octubre de 2015.
Desde entonces está a cargo del subsecretario general, el cual carece de las facultades esenciales que otorga la Constitución Nacional y la ley orgánica para desempeñar en plenitud sus funciones. Es decir, una institución tan importante como el Defensor del Pueblo de la Nación está en estado vegetativo. Ahora veamos quiénes son los responsables de esta situación anómala que, por otra parte, se extiende a la designación del Defensor de Niñas, Niños y Adolescentes, institución creada el 28 de septiembre de 2005, por la ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Se trata de la dirigencia política en su conjunto (gobierno y oposición), que no ha sido capaz de consensuar una persona con idoneidad suficiente para desempeñar tan importantes funciones. En otras palabras, entiendo que el Gobierno no quiere y la oposición no puede.
Pensemos a cuántas decisiones gubernamentales, por ejemplo, en materia de aumento de tarifas de servicios públicos se habría opuesto. En varias ocasiones se reclamó desde ONGs, organizaciones internacionales y desde la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación la designación del titular.
Se alzaron voces reclamando que, para destrabar la inacción legislativa, debía modificarse la ley que originariamente previó la exigencia de una mayoría cualificada a fin de alcanzar el consenso necesario para la designación. Pero quienes reclamaron la modificación de la ley 24284 olvidan que ya no es un mandato legislativo sino constitucional. Y esta exigencia no fue caprichosa, sino que responde a uno de los perfiles clásicos de la institución del ombudsman: su elección y posterior designación deben surgir de un consenso entre las principales fuerzas políticas de un país para nominar a una persona que reúna las condiciones morales, técnicas y profesionales.
También se reclamó que el elegido debe ser representante de la oposición. La ley vigente no exige esa condición, que sí está puntualmente requerida para el titular de la Auditoría General de la Nación por el artículo 85 de la Constitución Nacional.
En cualquier caso, sería prudente tener en cuenta a la hora de tomar la decisión de nominar al candidato el perfil de la figura:
- no debe ser un órgano del Gobierno de turno, sino una institución del Estado; de esa forma, evitará convertirse en amortiguador de disputas políticas o apéndice de intereses político partidistas;
- no debe ser una figura cosmética o estética sino seria y objetiva; en ningún momento, el ombudsman debe trasuntar la imagen de que es un émulo del rey Midas o un salvador de la patria pues ello, a la postre, implicaría una frustración de las expectativas que la figura genera en la sociedad;
- debe caracterizarse por su prudencia, lo cual no ha de ser entendido como connivencia o complacencia con el poder;
- no debe arrogarse la pretensión de sustituir a los órganos y procedimientos tradicionales de control; sólo en términos de complementariedad se justifica el ombudsman o Defensor del Pueblo;
- debe ser un colaborador crítico de la Administración; no su contradictor efectista;
- no debe esperar que le lleguen las quejas, sino que debe ir en la búsqueda de problemas, violaciones o abusos a los derechos individuales de las personas en sectores que sufren alguna disminución (jurídica, física o psíquica), por ejemplo quienes están privados de libertad en establecimientos carcelarios o internados en hospitales neuropsiquiatricos, los ancianos alojados en establecimientos geriátricos, etc., y
- debe esforzarse por ser respetado por el Gobierno; su autoridad se basa fundamentalmente en su poder moral y sólo así se convierte en una sombra ética del poder.
Si hay una condición o perfil irrenunciable de su titular es que sea independiente del poder político de cualquier signo. Sólo así podrá cumplir sus funciones con plena autonomía funcional. En la medida que se pretenda utilizar el cargo de Defensor del Pueblo de la Nación para el amiguismo o como trampolín para la política, se estará mancillando el nombre de la institución.
*Decano de la Escuela de Posgrado en Derecho de la UB
