Laberintos económicos

Dos casualidades geográficas han definido buena parte de la historia económica argentina. En primer lugar, la Argentina fue hasta hace muy poco tiempo –en el gran relato de la Historia– un desierto.

Alejado de la cuna de la especie humana más que cualquier otro país continental, probablemente fuera la Argentina el auténtico finis terrae en la prehistoria de las migraciones: la estación final del raid de algunos cientos de años de duración que, tras la última glaciación (c. 15.000 a.C.), protagonizaron grupos nómades que habían accedido al hemisferio occidental a través del estrecho de Bering. No era un importante centro amerindio, sino un despoblado suburbio de la civilización inca, el que encontrarían en el extremo sur de América los europeos de la larga aventura del siglo XVI.

Los españoles, interesados por las regiones capaces de brindarles riqueza minera, o seres humanos para satisfacer a bajo costo las necesidades de su imperio en las tres Américas, o un clima favorable a las economías de plantación –probablemente, en ese orden de prioridad–, no hallaron en las tierras exploradas por los Solís, Gaboto y De Mendoza nada que se pareciera a un Eldorado. El espacio que hoy es la Argentina solo cobraría vitalidad económica por contagio, a medida que el océano Atlántico pasara a ser el escenario más apreciado del comercio internacional. Por obra de ese fenómeno –debido mucho menos a aventureros o funcionarios ibéricos que a comerciantes originarios del norte de Europa–, Buenos Aires ganaría preeminencia continental y hasta sería elevada a la categoría de capital virreinal en 1776. Así y todo, el territorio argentino que se independizaba de España en 1810 contaba con alrededor de 500 mil habitantes, mucho menos que los 6 millones de México o el millón y medio de Perú, y poco menos también que otros retazos geográficamente menores del imperio hispánico, como Chile o Venezuela.

Buenos Aires: ahí el segundo punto de partida alrededor del cual también debe girar cualquier explicación del pasado o el presente argentinos. De ese Atlántico que en la segunda mitad del siglo XIX era el epicentro de un veloz estrechamiento de los lazos económicos entre continentes –fenómeno que hoy llamamos globalización–, era Buenos Aires el único puerto que lindaba, a metros de sus muelles, con una pradera fértil cuya frontera final apenas se intuía. Esa ubicación tan especial, en el límite preciso entre un océano bullicioso de comercio y una pampa cuya promesa ya empezaba a hacerse realidad en las décadas que siguieron a la organización nacional, estaría en la raíz del esplendor que en algún momento conoció Buenos Aires. 

Un desierto, una gema. Sobre esos dos factores se configurarán un componente de equidad y dos de asimetría, que organizarán el destino económico de la Argentina a partir de su fase constitucional. La gran fuerza equitativa es la que surge de la escasez de población y del tipo de recursos naturales que posee la Argentina: era Buenos Aires un lugar inaudito en el que las reses se pudrían en el campo porque, una vez quitado el cuero, no había para la carne interesados: la elevadísima dotación por habitante de recursos naturales utilizados en la producción de alimentos hizo que los productos de la tierra fueran comparativamente más baratos, y los salarios altos en relación con los de otros países. En 1896 –si tomamos un año para el que poseemos cálculos comparativos– había en la Argentina 3,9 habitantes por cada kilómetro cuadrado de tierra productiva. Salvado el caso australiano (1,3 habitantes por kilómetro cuadrado), en ningún otro territorio había tan poca población por unidad de tierra fértil, y ello es cierto no solo en la comparación con las pequeñas superficies europeas (en Inglaterra, había 277 habitantes por kilómetro cuadrado de tierra fértil; en Alemania, 148; en Italia, 145; en Francia, 105, y en España, 82), sino también cuando se contrasta con regiones abundantes en tierra como los Estados Unidos (49 por kilómetro cuadrado), Rusia (44) o Canadá (39). Como consecuencia de ello, la Argentina fue, hasta tiempos muy recientes, una nación de altos salarios.

Veremos que la desigualdad fue cambiante a lo largo del “siglo XX largo”, que va desde 1880 hasta 2003; pero una aceptable remuneración al trabajo –al menos, en la comparación internacional– fue una característica originaria de la Argentina durante el período que estudiamos.

Dos datos acaban con cualquier discusión en este sentido: la Argentina fue el país en el que la proporción de inmigrantes llegó a ser más alta en el mundo; en la década de 1880 entraron 220 inmigrantes por cada mil habitantes; en el decenio siguiente, 163, y en la primera década del siglo XX, casi 300. Esas cifras triplican a las observadas para los Estados Unidos en cada una de esas décadas, y duplican cómodamente a las de Canadá, el destino que sigue a la Argentina en términos de incidencia de la inmigración durante aquel lapso. Los salarios argentinos llegarían a ser durante algunos años (por ejemplo, en 1929) superiores a los de Gran Bretaña, un país con un ingreso per cápita superior. Para ese año, si se toma como un índice 100, la proporción entre salario e ingreso per cápita en Inglaterra, a los Estados Unidos les corresponde un valor de 136, y a la Argentina uno de 163. En la comparación internacional, la Argentina era el reino de la igualdad.

Mencionamos dos asimetrías. Una podría llamarse “asimetría sectorial” y la otra, “asimetría regional”. La asimetría sectorial alude a la vasta brecha de productividad entre actividades primarias y secundarias. Como consecuencia de la escasa población y de la abundancia de tierra fértil (combinadas, al menos en un principio, con una mínima existencia de capital acumulado), la Argentina estuvo siempre muy bien preparada para producir alimentos. Esa ventaja absoluta para la elaboración de bienes primarios, resultado de la demografía y la naturaleza, fue al mismo tiempo la fuente de la gran desventaja comparativa que siempre tuvo la Argentina para la producción industrial, que requería precisamente los factores menos abundantes, el trabajo y el capital. La relación entre abundancia de factores productivos y perfil productivo era visible para los observadores más agudos de la joven Argentina. Carlos Pellegrini presentaba en el Congreso de 1899 una versión rudimentaria y pedagógica del teorema Heckscher-Ohlin: en la República Argentina es muy caro el capital y es muy cara la mano de obra, por ejemplo, mientras que hay otras naciones en que una y otra cosa son más baratas. En la República Argentina hay facilidades de otro orden, que no se encuentran en otros países.

Una industria cualquiera que requiriera mucha mano de obra sería una industria muy difícil de arraigar en la República Argentina, porque desde el principio tendría que luchar contra esta condición especial nuestra, que es la falta de mano de obra.

No es ocioso recordar que, para determinar qué producirá a menor costo un determinado país, hay dos comparaciones involucradas: la productividad comparada entre las actividades en ese país, cotejada a su vez contra esa misma relación de productividad en el resto del mundo.

La Argentina pudo ser durante buena parte del siglo XX el país de América Latina con mayor productividad industrial, pero nunca fue aquel con mayores ventajas comparativas en la producción manufacturera. Al contrario, en la medida en la que durante los cincuenta años que siguieron a 1880 el campo argentino mejoraba su productividad (reduciendo los costos de transporte gracias al ferrocarril, incorporando cultivos, mejorando la calidad de su ganado, introduciendo sistemas más eficientes de rotación de tierras), la industria perdía atractivo salvo que compensara esas desventajas con incrementos en su propia eficiencia. Algo de eso sucedió, y la industria argentina empezó a crecer tempranamente, aunque desde una base muy modesta.

Sobre la relación entre crecimiento primario y secundario hay un contrapunto de escuelas: según algunos, el sector manufacturero es tributario del primario, no solo porque le proporciona beneficiosos eslabonamientos hacia adelante (por ejemplo, el trigo fomenta la aparición de la industria harinera) y hacia atrás (demandando, por caso, maquinaria agrícola), sino sobre todo porque la prosperidad agropecuaria se transmite a toda la economía gracias al incremento de la demanda global. Para otros –curiosamente reacios a citar la escuela clásica que inspira su argumento–, industria y agro se han enfrentado en un juego de suma cero. En todo caso, sigue siendo cierto que la industria manufacturera en la Argentina habría crecido más con una dotación más favorable de factores de producción (es decir, con una dotación más desfavorable a la producción primaria) y que una parte no desdeñable del crecimiento manufacturero anterior a la crisis de 1930 fue gracias a tempranas barreras proteccionistas. Hubo para la industria argentina otros dos factores genéticos que la limitaron, además de la desventaja abismal respecto a la producción primaria: la escasa población representaría para muchas actividades un mercado insuficiente para producir a gran escala; además, entre aquellos recursos naturales que abundaban no se encontraban precisamente los insumos arquetípicos de la industria manufacturera (carbón, hierro). Frente a tanta adversidad, no podría la industria manufacturera prosperar sólidamente sin ayuda del Estado o de eventos externos que obligaran al país a producir por sí mismo casi todo aquello que consumiera.

La asimetría regional es de algún modo análoga a la sectorial. La distancia entre la productividad natural de las tierras pampeanas y aquella de otras regiones de la Argentina fue desde un principio sideral. La zona más productiva ofrecía retornos mayores a la inversión y al trabajo, y allí se instaló la mayor parte del capital importado y de los inmigrantes, mientras que otras regiones dependieron desde el comienzo del período que aquí tratamos de una acción estatal compensadora. La analogía con la asimetría sectorial entre actividades agropecuarias e industriales no puede llevarse del todo lejos: es por lo menos posible que, considerando el largo plazo, la industria manufacturera argentina se perjudicara por la alta productividad de la producción primaria; es menos probable que las regiones menos productivas sufrieran por la prosperidad de Buenos Aires y sus prolongaciones pampeanas. Difícilmente habrían tenido las provincias andinas, mesopotámicas o subtropicales un destino mejor de haber sido cierta la catastrófica gaffe compartida por el geólogo alemán Burmeister en 1876 (“la pampa, aun en sus partes más fértiles, solo produce una miserable vegetación herbácea, inferior a los trigales con los cuales se piensa reemplazarla. Esto último no será posible; más aún, nunca será posible”). Las regiones menos benditas por la naturaleza fueron encontrando la manera de coparticipar, a su manera, del esplendor de las pampas.

La década de 1880, la primera en la que la Argentina tuvo un gobierno constitucional no cuestionado militarmente desde el interior o el exterior (el de Julio Roca), fue de cambio acelerado, organizado alrededor de nuestros dos puntos de partida: la promesa de la pampa comenzó a realizarse con la expansión de los primeros cultivos, y fue poblándose de inmigrantes y ferrocarriles.

Aquellos años encarnaron vivamente la fuerza de equidad y las de desigualdad que resultaban de esas condiciones iniciales. Los altos salarios atraían un torrente inédito de inmigrantes: entre 1880 y 1889 ingresaron al país 850 mil personas, un tercio de la población de 1880. La industria manufacturera ya gestionaba protección estatal: el presidente Roca se declaraba “un abierto partidario del sistema de protección industrial abarcando los productos de la industria nacional” y en 1885 se votaban incrementos arancelarios a diversos artículos. Las provincias menos favorecidas por la naturaleza, sobre las que Roca y Juárez Celman asentaron su estructura política, se sumaban a la ola de prosperidad: obtenían del gobierno nacional la facultad de emitir su propio dinero, se beneficiaban con creces de la obra pública nacional y eran incorporadas rápidamente a la red de ferrocarriles. 

La expansión iniciada en 1880 acabó un decenio más tarde en una crisis que por su magnitud y sus características fue comparable a la de 2001. Hay, por lo pronto, abundantes paralelismos en la superficie política: una década dominada por un presidente escasamente austero, originario de una provincia del Norte, explotó en las manos de un cordobés de poca fortuna, y empezó a resolverse luego de que una revuelta con epicentro en las calles porteñas cuestionara los modos vigentes de hacer política y acabara por llevar al poder a un hombre de la provincia de Buenos Aires. También hay similitudes en los síntomas económicos de la crisis: la moneda se depreció desde un tipo de cambio original de 1 a 1 hasta rozar los 4 pesos por unidad de divisa, antes de estabilizarse entre los 2 y 3 pesos; los depositantes perdieron parte de sus ahorros, y el Estado se vio obligado a dejar de cumplir con los pagos de la deuda.

El default fue ruidoso en ambos casos: el de 1890 hizo caer a la casa Baring, el de 2001 fue sencillamente el más cuantioso de la historia universal. Más significativamente, es posible hallar intersecciones entre el conjunto de causas de nuestras dos grandes crisis. La Argentina fue, en vísperas de ambos derrumbes, el destino predilecto del capital internacional, atraído las dos veces por la idea de un país naturalmente rico que por fin había dejado atrás un pasado de conflictos para incorporarse decididamente al mundo bajo una sólida autoridad presidencial. En los años anteriores a 1890 y a 2001, los gobiernos nacionales y provinciales habían explotado al límite esa generosidad de los mercados, y la propia sociedad también se había endeudado en la esperanza de un futuro de prosperidad.

En el par de décadas que siguieron a la crisis de 1890, la Argentina creció al 5,8% anual. El incremento per cápita fue bastante menor (1,9%) por el veloz aumento de la población, que era otro signo de prosperidad. ¿Por qué creció tanto el país? ¿Cuándo y por qué aminoró el ritmo de su desarrollo? ¿Cómo evolucionó durante ese período y los siguientes la distribución del ingreso? ¿De qué manera influyeron sobre ese desempeño la participación argentina en el comercio y las finanzas internacionales? ¿Es posible relacionar esos movimientos con las características genéticas de la Argentina que describimos antes? En la segunda sección de este trabajo brindamos un panorama de la evolución económica del país entre 1875 y 2025. A la luz de los elementos más salientes de esa historia, en una sección final describimos el presente argentino y planteamos los interrogantes que asoman en el futuro.

Conviene anticipar desde el comienzo los rasgos generales de nuestra visión sobre la evolución económica de la Argentina. Las características primigenias que hemos mencionado generaron una dinámica finalmente fatal entre las políticas económicas, la distribución del ingreso y el crecimiento. En primer lugar, la búsqueda de cierta equidad en la distribución –tanta o más que la que caracterizaba a la Argentina en nuestro punto de partida– tuvo siempre un valor político prioritario: una tras otra, las generaciones argentinas han estado marcadas a fuego por el mito fundante de sus antecesores europeos que arribaron a una tierra plena de oportunidades.

En segundo lugar, la dotación de factores productivos, muy apartada de la del resto del mundo, hizo que durante la globalización comercial anterior a la Primera Guerra Mundial la Argentina participara vigorosamente como exportador e importador y que recibiera por ello ganancias formidables. La exposición a los flujos de comercio determinó, sin embargo, que el país se perjudicara más que otros por la crisis del intercambio que siguió a la Depresión. 

En tercer lugar, la desventaja natural de las actividades intensivas en mano de obra hizo que, una vez superada la crisis del comercio que acompañó a las décadas de la Depresión y la Segunda Guerra, las políticas proteccionistas fueran una manera efectiva de estimular el empleo y los salarios. En una sociedad más sensible que otras a la demanda de igualdad, ello les confirió un atractivo político irresistible y las hizo especialmente intensas tras la incorporación de las masas a la vida política. Al mismo tiempo, esas desventajas comparativas para la producción manufacturera hicieron del proteccionismo una política costosa en términos de crecimiento económico y de ayuda pública.

Por último: ese apoyo gubernamental, sumado a los elevados salarios que caracterizaban a un reino de la igualdad ya intensificado por la política económica, acabó por provocar un problema financiero a quien más demandaba trabajo, el Estado, y consecuentemente una inflación alta y creciente.

El último cuarto del siglo XX estuvo dominado por la aspiración de revertir las políticas que hasta los años setenta habían resultado en un magro crecimiento y en la alta inflación, pero la mutación no se completó ni tuvo éxito porque una vez más fue más fuerte la resistencia de quienes perdían con la nueva configuración distributiva.

El impacto de la apertura comercial sobre los salarios pudo moderarse algo gracias a la deuda externa, que permitió mantener remuneraciones en dólares más elevadas que lo necesario para poder competir exitosamente con las importaciones en el mercado local y para exportar con alta rentabilidad. En otras palabras, el uso deliberado del atraso cambiario, o tan solo la complacencia con él cuando las circunstancias lo favorecen, permite sostener por un tiempo salarios más elevados. El endeudamiento contraído por el Estado (o, cuando no estuvo disponible, la emisión monetaria y la inflación) fue otra manifestación de la prioridad otorgada al objetivo de la equidad, ya que dio lugar a un nivel de empleo o de salarios estatales mayor al que podría haberse sostenido sin ella, y permitió asimismo solventar cierta compensación de las asimetrías regionales por la vía fiscal. (…)

Solo por efecto involuntario de la crisis de 2001, la Argentina visitó, por un tiempo, la esquina destemplada –en términos distributivos– de un tipo de cambio razonablemente competitivo conviviendo con una apertura comercial como la heredada de las reformas de los años noventa. Cuando escribimos la primera edición de este ensayo, en 2004, nos preguntábamos si esa combinación, que creíamos favorable para el crecimiento de la economía podría mantenerse en el tiempo; o si acaso la pulsión igualitaria que describimos aquí forzaría aumentos de salarios por encima de la productividad, quizás acompañados por una mayor protección a los sectores competitivos de importación, precisamente para que pudieran pagar esos salarios más altos. En otras palabras: si la tentación igualitaria –al cabo, una tentación política– terminaría por reemplazar la combinación de tipo de cambio competitivo y apertura comercial, a la que en 2002 había desembocado la Argentina, por una nueva fase de atraso cambiario y alguna forma de proteccionismo.

Ya desde 2025 tenemos más evidencia para evaluar aquel diagnóstico. La noción de que con dólar razonable y economía abierta la economía podría crecer, pese a la inestabilidad contractual a la que suele atribuirse el fracaso de las naciones, y que en la Argentina de principios del siglo XXI era más flagrante que en cualquier otro tiempo y lugar, resultó válida, aunque favorecida también por un contexto externo muy amigable, con precios récord en nuestros bienes de exportación. Pero luego de unos pocos años (2003-2006) de “superávits gemelos”, con un Estado que aprovechaba salarios reales moderados para recomponer su situación financiera y un sector privado que, gracias a esos salarios limitados en dólares, era capaz de aumentar exportaciones –incluso manufactureras– y competir con importaciones más exitosamente que en los noventa, la situación poco a poco se revirtió. Como resultado de un mercado de trabajo que primero, a aquellos salarios de emergencia, era sobredemandado, pero después se veía empujado por la política salarial y fiscal, los gobiernos kirchneristas completaron un tránsito rápido del tipo de cambio competitivo al atraso cambiario. 

En 2011, la crisis de ese esquema de apreciación real vino con una novedad respecto a otras experiencias recientes. Cuando la apreciación cambiaria se hizo insostenible para la posición externa del país, no se tomó el camino tradicional de una devaluación, sino otro que también tenía una larga historia en la Argentina: la combinación de restricciones cambiarias (el llamado “cepo”) con controles a las importaciones adicionales a los aranceles.

Las restricciones cambiarias estaban bastante ausentes en la primera edición de este ensayo quizá porque el país ya llevaba unos quince años sin ellas. Pero tenían una larga historia: la Argentina vivió alguna forma de control de cambios relevante entre 1929 y 1989 con la excepción de los años de Frondizi y del período 1977-1981.

Luego de dos décadas sin restricciones importantes en el mercado cambiario, a partir de 2011 todos los gobiernos tuvieron al menos algún período con cepo, aunque muy breve y postrero en el caso del gobierno de Macri. En un conteo aproximado, en los noventa y seis años desde 1930 a 2025 la Argentina tuvo unos treinta y tres con libertad de cambio y sesenta y tres con alguna forma relevante de restricciones administrativas en la compraventa de divisas (y, como consecuencia, tipos de cambio múltiples).

¿Por qué son relevantes para nuestra historia? Porque el cepo sintetiza en un solo instrumento las políticas de atraso cambiario y proteccionismo que los gobiernos argentinos utilizaron de manera habitual para sostener los salarios. El cepo es casi necesariamente atraso cambiario (si el tipo de cambio de mercado fuera igual al “oficial”, ¿para qué tener un cepo?) y casi necesariamente proteccionismo: dado que en el mercado oficial las exportaciones están subincentivadas y las importaciones sobreestimuladas, habitualmente el cepo se combina con restricciones administrativas a las importaciones (en permisos, en cupos, en plazos de pago) que equivalen a una política proteccionista. 

☛ Título: Ved en trono a la noble igualdad

☛ Autores: Lucas Llach y Pablo Gerchunoff

☛ Editorial: SXXI Editores

☛ Primera edición: Febrero de 2026

☛ Páginas: 120

Datos de los autores

Lucas Llach es economista (Universidad Torcuato Di Tella) y doctor en Historia (Harvard). Es docente en la Universidad Torcuato Di Tella.

Pablo Gerchunoff es historiador económico. Profesor emérito de la Universidad Torcuato Di Tella; profesor honorario de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA); profesor visitante en diversas universidades extranjeras.