Lo primero que debemos hacer, es indagar sobre la cuestión más allá ámbito de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en el seno de la cual se consolidó este concepto, de su Código de Conducta para la Pesca Responsable y fundamentalmente, más allá del Plan de Acción International para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (PAI-INDNR), donde se encuentra la definición más utilizada de pesca INDNR.
Existe un amplio andamiaje de instrumentos internacionales asociados a este concepto, que pretenden complementar de manera más concreta las obligaciones contenidas en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), de cooperar internacionalmente en la conservación y gestión de los recursos vivos en las áreas de alta mar.
Se destacan el Acuerdo relativo a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (Acuerdo de Pesca de Nueva York - 1995), aprobado por ley en nuestro país, pero nunca ratificado y el Acuerdo de medidas del Estado rector del puerto (AMERP-2009), del cual la Argentina no es parte.
Ambos instrumentos, por su contenido y alcances, están dirigidos a instaurar a través de profundas modificaciones normativas, nuevos conceptos en el derecho del mar, los cuales parecen no haber logrado aún aceptación universal, dadas sus membresías actuales y sus posiciones firmemente contrarias.
Y es entonces donde, desde la lectura de escritos de numerosos especialistas nacionales e internacionales que abordan el concepto de pesca INDNR desde el derecho internacional, comenzamos a ver cuestiones que como mínimo, nos hacen repensar el mismo y analizar qué tan bien lo estamos utilizando y además, qué tan representativo es de lo que sucede en el área adyacente a la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de nuestro país.
Pesca ilegal en el Atlántico Sur, una ruleta rusa ambiental
La pesca INDNR, pese a ser frecuentemente vinculada por ciertos sectores con la seguridad marítima, no se originó en el contexto de la misma sino en relacionado a la conservación y ordenación de la pesca. El principal instrumento que la define, el PAI-INDNR, se concibió como un conjunto de herramientas y mecanismos para combatir este tipo de pesca y, si bien es influyente a nivel internacional, no es vinculante y no prevé ilegalidad, es decir, contrariamente a lo que puede suponerse, la clasificación de una actividad como pesca INDNR no implica necesariamente ilegalidad.
No obstante, y como bien pudo observarse en los documentos consultados, instrumentos internacionales como el mencionado AMERP- 2009 y los marcos legales de algunas Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero -OROPs- existentes, prevén efectos jurídicos con respecto a casos de pesca INDNR.
Al profundizar la investigación, nuestra sorpresa crece aún más cuando leemos a especialistas en derecho del mar de una universidad alemana diciendo que “...la pesca INDNR no debe equipararse con la pesca ilegal dado que, no todas las actividades que entran en la categoría de pesca no reglamentada implican necesariamente una infracción de la ley", dejando en claro que toda la pesca ilegal es pesca INDNR, pero no toda la pesca INDNR es ilegal.
Por su parte, el aporte de especialistas de nuestro país, como Alejandro Canio o Ariel Mansi, nos obligan a analizar en mayor profundidad este concepto, conformado por lo que consideran tres situaciones jurídicas distintas y con alcances diferentes, la pesca ilegal, la pesca no declarada y la pesca no reglamentada.
La pesca ilegal no declarada depreda nuestros mares
Para Mansi, “un enfoque único destinado a examinar las tres categorías de conductas pesqueras, no parece apropiado, máxime cuando se pretenderá calificar cada una de ellas como ilegales, sin establecer distinción alguna en cuanto a las consecuencias jurídicas que tal calificación pudiera acarrear".
En la misma línea de pensamiento, Canio sostiene “que una actividad sea calificada como ilegal, como no declarada o como no reglamentada, depende del espacio donde ha tenido lugar la actividad y de quién realiza la calificación: el Estado ribereño o una OROP”.
En otras palabras, nos dice que la interpretación dependerá de la perspectiva desde la que se la mire (las cuales podrán ser diametralmente opuestas), lo cual no resulta muy conveniente en el marco del derecho Internacional. Concluyen en que para que una conducta pesquera sea considerada ilegal, debe ser contraria a la obligación internacional de conservar los recursos vivos marinos de la alta mar y por ende, violatoria de la CONVEMAR.
Pero ello no aplica de la misma manera, cuando esa conducta no se ajusta a lo establecido en el Acuerdo de Pesca de Nueva York -1995-, o a una medida de ordenación de una OROP, en los casos en los que el Estado del pabellón del buque involucrado, no sea parte del acuerdo o miembro de la OROP. Es decir, no se le puede exigir a este Estado, el cumplimiento de una obligación que no ha consentido.
Armando Abruza, miembro fundador de la Asociación Argentina de Ciencias del Mar y quien fuera presidente de la Asociación Argentina de Derecho Internacional, refuerza esta idea y yendo aún más allá nos dice que “la ilegalización lisa y llana de la pesca llevada a cabo por Estados no partes en el Acuerdo de Nueva York, la asimilación de la pesca INDNR a la piratería y a otras prácticas odiosas como el tráfico de estupefacientes y el lavado de dinero, y los intentos de extender la aplicación del Acuerdo de Nueva York a las denominadas especies “discretas”, vale decir, no sólo a las poblaciones de peces transzonales y a las altamente migratorias, son ejemplos que ilustran acerca del empeño puesto de manifiesto de manera sistemática por algunos Estados en obtener de la comunidad internacional la aquiescencia a sus objetivos políticos y económicos en el alta mar”.
Las mayores críticas y dudas encontradas respecto del Acuerdo de Pesca de Nueva York -1995 y los instrumentos adoptados en su consecuencia fundamentalmente en el ámbito de la FAO, se presentan en torno al rol e importancia que le asignan a las OROPs en la sostenibilidad de los recursos vivos de la alta mar, al punto de considerar que los Estados ribereños podrán cumplir su deber de cooperar al convertirse en miembros o participantes de las mismas, o aceptando aplicar las medidas de conservación y gestión establecidas por ellas, como si fueran ésta la única forma de canalizar la cooperación en alta mar.
A esta altura, se nos presentan diversos interrogantes jurídicos respecto de este concepto y su aplicación, así como de los instrumentos internacionales asociados al mismo y nos vemos obligados a vincular lo visto, con lo que sucede con la flota extranjera de pesca en aguas distantes que opera en el área adyacente a la Zona ZEE Argentina, en lo que habitualmente se conoce como la “Milla 201”.
Vale recordar, que respecto a la actividad de esta flota en alta mar, la jurisdicción prescriptiva de nuestro país se limita a su ZEE y que si se excede la misma, sus leyes y reglamentos no son oponibles a los buques de otros Estados, sobre los cuales rige (con muy limitadas excepciones) la jurisdicción exclusiva de su Estado de bandera. Por ello, debemos tener en claro que la ilegalidad jurídica de su actividad se configurará sólo cuando estas embarcaciones extranjeras pesquen en la ZEEA, en violación a las leyes y reglamentos argentinos.
La no existencia de una OROP7 o algún otro mecanismo de cooperación internacional para conservar los recursos vivos del área adyacente, el complejo status jurídico de la misma que debilita las posibilidades de control argentino de las flotas extranjeras y los numerosos incentivos que éstas encuentran para operar en ella, para cierto sector de pensamiento dan cuenta de un escenario de pesca no reglamentada donde, y como bien hemos podido ver hasta ahora, la problemática no pasa por la ilegalidad jurídica de la actividad de esta flota en alta mar, porque no lo es, sino por su presencia y posibilidad de capturar especies transzonales y altamente migratorias de nuestra ZEE sin ningún tipo de límite o captura máxima (pesca insostenible), afectando al recurso, al ecosistema y a los intereses económicos de nuestro país.
No obstante, se debe tener presente que, en estas condiciones, la calificación jurídica sobre esta actividad pesquera desde la perspectiva del Estaño ribereño, se debe limitar a considerarla en el marco de las libertades de pesca en la alta mar, las cuales si bien no son absolutas y los Estados están sujetos a otras obligaciones convencionales, como la de cooperar para la conservación, no alcanzan para determinar la ilegalidad de estas actividades.
Creemos nosotros que, el escenario de pesca no reglamentada descripto es el resultado de la falta de decisión y voluntad política de los Estados cuyas flotas pescan en esa zona, así como de nuestro país, en su rol de Estado ribereño, para ordenar dicha actividad extractiva más allá de la jurisdicción nacional. Lamentablemente, si no se toman medidas de conservación en alta mar sobre especies transzonales o altamente migratorias, las que podamos tomar en nuestra ZEE estarán destinadas a fracasar.
Por todo lo dicho podríamos concluir que:
- Debemos ser prudentes al momento de utilizar el concepto de pesca INDNR, especialmente cuando nos referimos a la problemática existente en nuestra “Milla 201”, evitando asociarla directamente con la ilegalidad de la actividad. La pesca no reglamentada, en esencia, no es pesca ilegal.
- Las problemáticas de las áreas adyacentes a las ZEE deberán ser sometidas a un profundo estudio particular de cada una de ellas, para obtener elementos técnicos de juicio suficientes, que permitan determinar la existencia, o no, de actividades no conformes al derecho internacional.
- Cualquier intento por parte de nuestro país de generar políticas públicas efectivas y sostenibles en el tiempo que busquen abordar y solucionar la problemática ambiental que nos afecta, en la adyacencia del límite exterior de la ZEE, deberán tener en cuenta el escenario real de pesca no reglamentada descripto.
- En la búsqueda de soluciones posibles, es importante considerar que la cooperación internacional para la sostenibilidad de los recursos vivos de la alta mar puede ser llevada a cabo no sólo a través de una OROP, sino que también puede hacerse de manera directa con acuerdos binacionales u otros mecanismos de ejecución, que cuenten con la necesaria legitimidad internacional.
* Licenciado y Profesor en Geografía. Licenciado en Seguridad Marítima. Diplomado en políticas para el futuro sostenible del mar. Coordinador EICEMAR -Departamento Estudios Interdisciplinarios para el control de los Espacios Marítimos y Fluviales (PNA)-. Docente Escuela Superior de Ciencias Marinas de la Universidad Nacional del Comahue. Oficial Superior retiro en servicio de la Prefectura Naval Argentina.
** Abogada especializada en Derecho del Mar. Profesora Universitaria de Ciencias Jurídicas. Licenciada en Derecho por el Ministerio de Educación y Ciencias de España. Asesora Jurídica de la Dirección de Tráfico Marítimo, Fluvial y Lacustre (PNA). Integrante del Equipo Interdisciplinario para el Control de los Espacios Marítimo y sus Recursos (EICEMAR)
