Cada vez se producen más fenómenos extremos que provocan desastres de todo tipo. Los desastres son una realidad que se está presentando con mayor frecuencia y contundencia, y cuyas secuelas se están haciendo sentir. Sus consecuencias han aumentado exponencialmente, generando grandes pérdidas y diversos efectos en la vida de una población y en el desarrollo alcanzado por los países.
El riesgo de desastres se ha convertido en una creciente preocupación mundial, ya que entre finales del siglo XX y principios del siglo XXI aproximadamente más de 200 millones de personas por año se vieron afectadas por alguno. A lo que habrá que sumar el incalculable número de personas que directa o indirectamente fueron o serán víctimas del covid-19.
En este capítulo se formulan cuestiones conceptuales con el fin de explicitar la manera en que se abordan los conceptos centrales para trabajar desde el enfoque del riesgo de desastres. Es decir, se ponen en juego los lineamientos teóricos clave para el desarrollo de la obra y se realiza una revisión de la literatura pertinente, especialmente aquella proveniente de estudios sobre riesgos y sobre la gestión de riesgos de desastres.
No existen conceptos aislados, sino que los mismos cobran sentido y significado en un contexto de producción; eso lleva a una determinada forma de interpretar la realidad.
El ex secretario de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, sostenía que “construir una cultura de prevención no es fácil. Mientras los costes de la prevención deben pagarse en el presente, sus beneficios se encuentran en un futuro distante. Más aún, los beneficios no son tangibles, se trata de los desastres que no ocurrieron”.
Primero debemos conocer el riesgo: nociones y precisiones en torno al concepto El sociólogo alemán Ulrich Beck sostiene que frente a la existencia del riesgo solo son posibles tres reacciones excluyentes: negación, apatía o transformación. Se debe considerar que los riesgos se presentan en un estado de “permanente virtualidad” y que solo se pueden actualizar en la medida que se puedan anticipar.
Para anticipar el riesgo y entender su complejidad, es necesario comprender de qué se trata. El riesgo debe ser interpelado no solo como categoría descriptiva sino también teórica, procurando dar sentido a resultados no esperados en la actual sociedad y que se convierten en significativos.
El riesgo debe entenderse como un proceso multidimensional, por lo que en el campo del riesgo y de los desastres se necesita de la conjunción de múltiples miradas que permitan “interpretar las relaciones complejas entre sociedad y desastres”, y aquellas causas que provocan los riesgos.
Alrededor de su concepto existen múltiples significados. Desde el sentido común se denomina riesgo a las situaciones y acontecimientos cuyos resultados es probable que sucedan; mientras que desde un punto de vista científico el riesgo es una categoría social y su construcción involucra la manera de organización de la sociedad, por lo que “la noción de riesgo se relaciona con la probabilidad de resultados imprevistos o consecuencias poco anticipables, que se derivan de decisiones, omisiones o acciones de grupos sociales”. Para la especialista en problemáticas del riesgo ambiental Claudia Natenzon, cuando se habla de riesgo se alude “a un proceso social de múltiples determinaciones”.
En definitiva, el riesgo es una probabilidad. La Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos de Desastres (EIRD) define al riesgo como la probabilidad de consecuencias perjudiciales o pérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, interrupción de actividad económica o deterioro ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.
La definición de riesgo a partir de la fórmula amenaza x vulnerabilidad constituye uno de los acuerdos más importantes para la comunicación interdisciplinaria en este campo. Hablar de riesgo significa precisar amenazas y vulnerabilidades, categorías que lo integran y lo definen como un proceso construido socialmente. Aquí entra en juego la percepción que la población tiene de los riesgos. A partir de ella se define la manera en que los mismos van a ser abordados.
El riesgo es la interacción entre una amenaza y una cantidad de factores vulnerables a ella, en donde la capacidad de respuesta individual, organizacional y/o colectiva permitirá resistir al impacto de la amenaza desencadenada.
La naturalización de los riesgos por parte de los habitantes es lo que produce que los gobiernos no incorporen hipótesis de riesgo en sus agendas de actuación; esto hace que los mismos se acrecienten pues no se prevén acciones para reducirlas o, al menos, mitigar sus consecuencias.
El futuro como riesgo: ¿de qué se trata?
Niklas Luhmann, otro reconocido sociólogo alemán, sostiene que los orígenes de la palabra riesgo son desconocidos, aunque tal vez sea de procedencia árabe. Esto lo lleva a preguntarse qué designa esta palabra. Para responder la pregunta aborda la dicotomía existente entre las categorías riesgo/seguridad y riesgo/peligro ante la idea de que “la puerta hacia el paraíso se cierra con la presencia del término riesgo”.
En el par riesgo/seguridad, la categoría riesgo es determinada en oposición a la noción de seguridad. Los especialistas sostienen que la seguridad absoluta es imposible, ya que siempre puede suceder algo inesperado. Así se utiliza el riesgo para calcular el nivel de seguridad al que se pueda acceder; es decir que el riesgo es utilizado como una unidad de medida.
En la disyuntiva riesgo/peligro se “presupone la existencia de incertidumbre respecto a un daño futuro”. Aquí el peso de ambos conceptos es asimétrico: el peligro cobra importancia solamente frente a una situación de riesgo. El concepto de contingencia se hace relevante en esta dualidad, ya que la decisión tiene su relevancia solo en caso de riesgo, porque la sociedad moderna coteja los peligros en relación con él y se los apodera en tanto riesgo.
Aquí aparece un nuevo elemento de análisis para este autor: la prevención, es decir, la necesidad de prepararse frente a daños futuros.
Prevención que media entre la decisión y el riesgo. La teoría de Luhmann, en la que se circunscribe la idea de riesgo, es la de la diferenciación funcional de la sociedad como producto del proceso de modernización, que es descripta como un progresivo proceso de diferenciación sistémica y de pluralización.Desde una lógica luhmanniana, la función del riesgo consiste en aproximarnos al futuro, tratando de disminuir la incertidumbre presente que se genera frente a la probable ocurrencia de daños. En este sentido, que los gobiernos asuman sus riesgos significa que han comprendido que se pueden realizar acciones frente a la posibilidad de un desastre y manejar aquello que se considera incierto o desconocido.
Para Luhmann la política se encuentra expuesta tanto a las sobreestimaciones como a las subestimaciones de los riesgos, lo que pone en marcha la politización de temas en las agendas de gobierno. Agrega que también está expuesta a las distorsiones que se dan al considerar el riesgo como algo controlable o como algo no controlable.En definitiva, los desastres ocurren cuando no se conoce o no se actúa adecuadamente ante los riesgos a los que estamos expuestos.
Desde esta mirada, el riesgo es un aspecto de las decisiones, las que pueden tomarse solo en el presente. Siendo el riesgo, desde esta perspectiva, quien vincula el pasado y el futuro, “corresponde al riesgo del riesgo el que la valoración varíe en el tiempo”.
Sociedad del riesgo: vivir con incertidumbres
Beck sostiene que vivimos en la sociedad del riesgo, que se origina allí “donde los sistemas de normas sociales fracasan en relación con la seguridad prometida ante los peligros desatados por la toma de decisiones”. Peligros que “desbordan los fundamentos de las representaciones sociales respecto a la seguridad”.
La teoría de la sociedad del riesgo surge a partir del reconocimiento de que la modernización sumió a la sociedad en un deterioro. Es en esta sociedad de riesgos actual, caracterizada por la penetración de las industrias química, atómica y genética, donde los parámetros de seguridad se han tornado inciertos.
La sociedad del riesgo “designa una fase de desarrollo de la sociedad moderna en la que a través de la dinámica de cambio [de] la producción de riesgos políticos, ecológicos e individuales escapa, cada vez en mayor proporción, a las instituciones de control y protección de la mentada sociedad industrial”.
Los peligros de la sociedad del riesgo, en el actual contexto, exigen que sean resueltos desde el ámbito político, ya que sus impactos necesitan de la regulación política: “A la política se le exige la responsabilidad de crear las condiciones que nos permitan hacer frente como sociedad a tales condiciones”.
Esta sociedad del riesgo, que se origina a causa del imperio de los determinantes de la sociedad industrial, provoca numerosas consecuencias que tienen como resultado la aparición de lo contingente y de lo ambiguo.
La noción de sociedad del riesgo se torna más visible en un mundo determinado por el quiebre de la distinción entre naturaleza y cultura. En una sociedad en la que se generan múltiples riesgos, Beck se pregunta cuál es el papel de la política, a lo que responde que “se (le) asigna a la política la tarea de legitimar democráticamente decisiones que no tomó y que desconoce”, a su vez se responsabiliza al sistema político de decisiones que no tomó y de consecuencias y amenazas de las que poco o nada sabe.
Beck, desde su teoría de la sociedad del riesgo, afirma que los riesgos aumentan con las decisiones que se toman, pero “quien proyecta el mundo como riesgo (…) se muestra incapacitado para la acción”.
En síntesis: ante esta sociedad del riesgo, el riesgo cero no existe (…).
Para sostener la implementación de políticas públicas para la gestión del riesgo de desastres, la comunicación se torna una política clave. A través ella se pretende crear capacidades en la audiencia con el fin de propiciar la disminución de las vulnerabilidades en las que se encuentra.
Un programa de comunicación de riesgos tiene como objetivos:
◆ promover procesos de comunicación que busquen la concientización de los riesgos existentes en una comunidad, a fin de impulsar una visión integral orientada a reducirlos y a disminuir las vulnerabilidades sociales, institucionales y culturales.
◆ favorecer la generación de cambios de actitudes y hábitos tendientes a incorporar la prevención de riesgos en las culturas e identidades que conviven en la comunidad, incentivando la construcción de una aceptabilidad social de los riesgos que permita trabajar colectivamente en su reducción208.
Cuando se lo comunica, al riesgo le caben acciones que se enmarcan en aspectos educativos, pedagógicos, explicativos (para concientizar), institucionales y normativos (para posibilitar, gestionar y sancionar) y animadores y facilitadores (que motiven al hacer).
La comunicación es un componente extremadamente importante para contribuir o prevenir una situación de desastre. Una función importante de la comunicación de riesgos es, explícita o implícitamente, promover un comportamiento protector apropiado por parte de aquellos a quienes se dirige la información. El objetivo principal de comunicar esta información –a la población en general o a una comunidad en particular– es proteger a aquellos que están en riesgo de ser impactados por un peligro inminente, con el objetivo de reducir la pérdida de vidas y el número de heridos. Investigaciones han sustentado que un desastre es el producto de una crisis en el proceso de comunicación o de una falla en la comunicación. Cualquier falla en el proceso probablemente resultará en respuestas demoradas o incorrectas a la advertencia de peligro.
Vaya un ejemplo: usar la palabra “porque” puede hacer que la gente reconozca que hay una explicación a seguir y colaborar en la aceptabilidad social. Parece básico pero suele olvidarse. La psicóloga de Harvard, Ellen Langer, demostró el poder persuasivo de la palabra “porque” en su famoso estudio en la década de 1970. A las personas que esperaban en fila para usar una fotocopiadora se les preguntó: “Disculpe, tengo cinco páginas. ¿Puedo usar la fotocopiadora?”. El 60% estuvo de acuerdo. Pero cuando la solicitud fue acompañada de una razón: “¿Puedo usar la máquina Xerox porque tengo prisa?”, se alcanzó el 94%. El estudio demuestra la influencia motivacional de la palabra “porque” y su asociación continuamente reforzada con las buenas razones que suelen seguirla. Este es la explicación del éxito en la campaña de vacunación contra el covid-19 en Jersey, una dependencia autónoma del Reino Unido. Las implicaciones son claras para quien quiera persuadir en foros donde hay mucho ruido, como las redes sociales. La palabra “porque” en sus mensajes aporta una razón que resonará personalmente.
Así, la comunicación de riesgos es una herramienta capaz de conseguir resultados positivos en la prevención, preparación, mitigación y reducción de riesgos de desastres, a través de mecanismos y estrategias efectivas de comunicación; y lo que busca es reconstruir relaciones afectadas en el marco de procesos de incertidumbre, miedo o expectativas de peligro.
Estos espacios de comunicación en el riesgo generan una sinergia: cada sector puede aportar sus experiencias y visiones en relación con la temática, trabajando especialmente en la toma de conciencia sobre la responsabilidad que le cabe a la sociedad en la construcción del riesgo y en su posible reducción.
No hay una sola manera de comunicar el riesgo. Existen diversos mecanismos, acciones, prácticas, etc., para llevar adelante el proceso de comunicación hacia la reducción del riesgo de desastres. Estas maneras de comunicar el riesgo cobran diversas formas de acuerdo con los escenarios de riesgos; asimismo, existen diversos canales a través de los cuales comunicar el riesgo. Las instituciones y organizaciones de alto riesgo han considerado durante mucho tiempo la comunicación de riesgos como un proceso controlado y centralizado en el que el conocimiento era retenido por ellas y difundido al resto del mundo para explicar y justificar las decisiones que tomarían por su cuenta. Sin embargo, los tiempos han cambiado y también la comunicación de riesgos. Los medios de comunicación, los canales, el ritmo, los actores, los foros, las expectativas y la inclusión se encuentran entre los elementos que evolucionaron de manera espectacular durante la última década.
Para conocer los riesgos presentes en una comunidad y cuáles son sus causas, se hace necesario que converjan aquellos ámbitos idóneos para ello. La importancia de contar con el aporte académico sobre los riesgos de desastres dará un sustento técnico-científico a las acciones que se iban a implementar. Las investigaciones y estudios sobre posibles eventos peligrosos que pueden afectar el territorio produciendo daños (humanos y materiales) son de una importancia primordial para pensar un programa de comunicación del riesgo. “Las comunidades afectadas por situaciones de riesgo o desastres tienen, además de los muchos o pocos recursos económicos y/o materiales, otros recursos que conforman su capital social (…)”.
Desde la perspectiva del riesgo, se busca incorporar a todos los actores de una comunidad, con la finalidad de promover una cultura del riesgo. Esta articulación de actores debe ser propiciada desde los gobiernos, y la comunicación se transformará en el espacio a través del cual se promueve la toma de conciencia sobre la responsabilidad de la sociedad en la construcción del riesgo y en su posible reducción. Y esta comunicación implica conocer cuestiones estructurales y motivaciones del contexto o que la psicología social, por ejemplo, pueda aportar. Un estudio, liderado por el profesor Katy Milkman, demostró cómo un simple cambio a un mensaje de texto incrementó la captación de vacunas contra la gripe. Los mensajes recordatorios que incluían las palabras “su vacuna está reservada para usted” aumentaron las tasas hasta un 11 por ciento en comparación con los mensajes estándar como “protéjase con la vacuna contra la gripe” del exitoso proceso de vacunación del condado de Jersey. Estos mensajes aprovecharon lo que los científicos conductuales llaman “efecto de dotación”, por el cual las personas que tienen un sentido de propiedad, ya sea sobre una idea o un artículo, típicamente lo valoran más.
Tras la petición de la Comisión Europea para evaluar el abordaje de la emergencia por el virus H1N1, el informe “Science, H1N1 and Society: Towards a More Pandemic-Resilient Society” afirma que una “cultura” proporciona un estándar o marco de referencia en relación con el cual se evalúa la validez y la confiabilidad de la información y las experiencias. Establece, también, que hay diferencias entre la racionalidad técnica y cultural del riesgo (la primera incluye la confianza en métodos científicos, explicaciones y evidencia, mientras que la segunda implica la confianza en la cultura política y el proceso democrático). Los límites de la racionalidad técnica son estrechos y reduccionistas, mientras que los límites de la racionalidad cultural son amplios e incluyen el uso de analogías y precedentes históricos.
En la primera perspectiva, los riesgos se despersonalizan, y hay un énfasis en la variación estadística y la probabilidad, mientras que en la última perspectiva los riesgos son personalizados, y el énfasis está en los impactos del riesgo en la familia y la comunidad. Además, la racionalidad tecnológica apela a la autoridad y la experiencia, mientras que la racionalidad cultural, a la sabiduría popular, las opiniones y tradiciones de los grupos de pares.
El comportamiento humano depende de una multitud de factores demográficos, sociales, culturales, económicos y psicológicos. Las personas responden a las advertencias si perciben que existe una amenaza grave para ellos, sus familias o su propiedad. Sin embargo, hay una serie de otros factores que afectarán el si, el cómo y el cuándo las personas responden a estas advertencias: la credibilidad de los proveedores de información, la precisión y confiabilidad percibidas del mensaje de advertencia, el papel que están desempeñando el gobierno y las agencias afiliadas en el proceso de alerta, el contenido de los mensajes y la frecuencia con la que la población los recibe.
La claridad del mensaje, su coherencia, la presencia y la “respetabilidad” de los funcionarios que brindan la advertencia, la precisión de las advertencias pasadas y la frecuencia del peligro tendrán un impacto significativo en la credibilidad del mensaje y en la respuesta individual a ella.
Pensando en epidemias, muchos de los comportamientos propicios para la propagación de brotes epidemiológicos están influenciados por creencias y prácticas culturales tradicionales y presentan a los comunicadores un desafío especialmente difícil. No obstante, siempre hay mejores razones para recomendar la divulgación temprana y franca de un brote como la forma más probable de disminuir las consecuencias sociales y económicas a largo plazo. Cada brote tiene una naturaleza inherentemente política y los esfuerzos de control pueden verse obstaculizados en gran medida por una estrategia política que priorice las pérdidas económicas a la prevención y evite los consejos de los funcionarios de salud pública.
A continuación se incluye una serie de recomendaciones para trabajar el equilibrio entre el peligro (la variable con la que se decide y toma decisiones) y la alarma (la sensación subjetiva de quién percibe el peligro):
1. Reducir la probabilidad de que la atención social y los recursos sean desviados de problemas importantes a otros menos importantes.
2. Reducir la probabilidad de que la atención individual y del público sea desviada de riesgos significativos a otros menos significativos.
3. Reducir el sufrimiento humano innecesario, debido a los altos niveles de ansiedad, miedo, alarma o preocupación sobre los riesgos.
4. Reducir los niveles de alarma pública (cuando no sean necesarios).
5. Reducir la probabilidad de que ocurran conflictos y debates prolongados y estériles sobre riesgos.
6. Reducir las tensiones injustificadas entre comunidades y gobiernos.
7. Mejorar entendimiento de percepciones públicas y necesidades.
8. Mejorar las respuestas públicas anticipadas de los organismos públicos.
9. Mejorar la información a los individuos y comunidades sobre los riesgos importantes.
10. Mejorar el diálogo con la comunidad sobre los temas de riesgo.
11. Mejorar la información de los individuos y de las comunidades sobre las responsabilidades de los gobiernos, los procesos y las decisiones.
12. Tomar decisiones sobre el management de los riesgos más informados.
Tras estas recomendaciones, cabe abordar algunas observaciones sobre el concepto de riesgo. Los reclamos epistemológicos con respecto al riesgo promueven valores que son importantes para el ser humano, como la vida y la salud, el medio ambiente y el patrimonio.
También se enfocan en prevenir valores sociales negativos como la inestabilidad social, la falta de gobernabilidad o la democracia. Ser el evaluador de riesgos predominante y reconocido permite un mayor poder para inferir decisiones e influir en las estrategias de riesgo.
Por lo tanto, el riesgo puede convertirse en una poderosa herramienta política en áreas que van más allá del ámbito político. La falta de comprensión y acuerdo o la falta de enfoque sobre el estado ontológico del riesgo alimentan las controversias científicas y la investigación sobre el riesgo. Se usa el riesgo para ayudarnos a gestionar decisiones y actos basados en conocimiento, experiencia y capacidad de razonamiento.
En el mejor de los casos, es engañoso utilizar el término incertidumbre para describir el futuro. Es absolutamente cierto que no se conoce el futuro. Eso no es lo mismo que decir que el futuro es incierto. El futuro es desconocido y seguirá siendo desconocido. En consecuencia, cuando se enfrentan desafíos totalmente nuevos, las expectativas relacionadas con el uso de análisis de riesgo y el concepto de riesgo no deben exagerarse.
☛ Título: La política del riesgo
☛ Autores: Mario Riorda, Silvia Fontana y Sofía Conrero
☛ Editorial: La Crujía
Datos sobre el autor
Mario Riorda es politólogo. Director de la Maestría en Comunicación Política de la Universidad Austral. Presidente de Alice (Asociación Latinoamericana de Investigadores en Campañas Electorales).
Silvia Fontana es politóloga y doctora en Política y Gobierno. Es secretaria de Grado y Proyección Social en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UCA de Córdoba.
Sofía Conrero es politóloga y máster en Gestión Pública.Especializada en desarrollo de líderes y equipos, con énfasis en la gestión del riesgo.
