Pasado un año y medio de gobierno, Menem no había cosechado ningún éxito duradero en la más urgente de las tareas que le habían sido encomendadas. Desgastado su capital político por dos tentativas frustradas de estabilización, la posibilidad de que la tercera fuera la vencida no parecía muy cercana en esos primeros meses de 1991. Pero la situación de fondo (fiscal, de sector externo) no era tan desesperante como en los comienzos. La privatización de un buen número de empresas públicas -aun con las evidentes imperfecciones en los términos de los contratos- y la conversión de la deuda de corto plazo en obligaciones menos apremiantes permitían pensar en un horizonte de equilibrio fiscal. Por otra parte, el Banco Central contaba con varios miles de millones de dólares en reservas, que había acumulado en el intento por no dejar caer el tipo de cambio durante 1990.
El presidente y quien sería por cinco años su principal ministro entendieron que las condiciones estaban dadas para una arriesgada apuesta de estabilización, orientada no ya a reducir los índices de inflación sino sencillamente a anularlos. La sanción de la Ley de Convertibilidad, en abril de 1991, fue algo más que el lanzamiento de un programa tradicional de tipo de cambio fijo. La mayor diferencia estaba en la obligación impuesta al Banco Central de mantener reservas en divisas -incluyendo una proporción de títulos públicos pagaderos en dólares- capaces de comprar toda la base monetaria, al tipo de cambio que establecía la ley (diez mil australes -equivalentes a un peso a partir de la reforma de 1992- por dólar). Aunque apareciese como un detalle superficial, el hecho de que el valor del dólar estuviese fijado por ley daba cierto plus de credibilidad a ese precio; se trataba de una promesa grabada en la legislación, cuyo incumplimiento acarrearía un importante costo de reputación a quien lo decidiera. La experiencia reciente de una hiperinflación estaba lejos de ser una desventaja inicial. El virtual bimonetarismo de la economía argentina y las enseñanzas de las hiperinflaciones históricas sugerían más bien lo contrario: el tipo de cambio podía ser una pesada ancla nominal en situaciones como esa.
La práctica de comprar y vender dólares a un precio fijo, que traía a la memoria el régimen de Caja de Conversión interrumpido en 1929, llevaba consigo la renuncia del gobierno a la política monetaria como instrumento macroeconómico. La reputación del Estado y, consecuentemente, la de la autoridad monetaria, estaba severamente afectada por la larga inestabilidad económica y, en particular, por los episodios hiperinflacionarios de 1989 y 1990. En una situación semejante, la opción por la convertibilidad descansó en una estrategia de autoatamiento: como Ulises, quien ordenó ser atado al mástil de su nave para que las engañosas melodías de las sirenas no detuvieran su odisea, el gobierno optó por abdicar de un instrumento clave de política económica para hacer más creíble su compromiso con la disciplina fiscal y monetaria.
El Plan de Convertibilidad tuvo un éxito inusual en su fin específico de acabar con la inflación. Aunque en los primeros meses el índice de precios al consumidor creció a un ritmo parecido al de comienzos del Plan Austral (considerado peligroso para la supervivencia de un tipo de cambio fijo), a fines de 1991 ya se registraron tasas mensuales menores al 1%. El índice mayorista -construido predominantemente a partir de bienes transables- fue más rápidamente disciplinado por la combinación de competencia externa y tipo de cambio fijo. El apaciguamiento de los precios probaría ser un logro duradero. Entre 1992 (que registró un todavía significativo 17,5% anual) y 1996, el índice alcanzaría cada año un valor nunca muy superior a la mitad del correspondiente al año previo. Por otra parte, después de tres años de caída ininterrumpida del nivel de actividad, podía esperarse que una reactivación económica acompañaría a la nueva situación. En efecto, la reaparición del crédito a tasas más accesibles y previsibles (acentuada por una fase del ciclo económico internacional caracterizada por la abundancia de capitales que buscaban nuevos horizontes) y el aumento del poder de compra de los salarios reales derivado de la desaparición del impuesto inflacionario, resultaron ser poderosas fuerzas de expansión puestas en marcha por la estabilidad. A ellas se sumaban los efectos de otras políticas, como el abaratamiento de los bienes de importación que resultó de la apertura comercial. La reacción de la demanda estimuló el nivel de actividad, que creció a razón del 8,8% anual entre 1990 y 1994, el récord del siglo para un período de cuatro años. Se trataba, por su duración y su magnitud, de algo más que una clásica reactivación de corto plazo. Pero ni siquiera esa expansión inédita fue suficiente para abastecer a una demanda interna en franca recuperación. El consumo y la inversión, tomados en conjunto, aumentaron nada menos que un 50% (10,7% anual) en el mismo lapso. La situación de exceso de demanda tuvo como resultado un cambio drástico en la balanza comercial: de un superávit de 8.275 millones de dólares en 1990 se pasó a un déficit de 5.751 en 1994, una diferencia de más de 14 mil millones de dólares (equivalente al promedio de exportaciones e importaciones en 1993).
El crecimiento de 1990-94 desencadenó a su vez una serie de desarrollos que consolidaron económica y políticamente el esquema estabilizador. Mientras se cosechaban los frutos de una reforma tributaria que concentró la recaudación en el IVA y el impuesto a las ganancias, y se combatía la evasión, el aumento del producto garantizaba ingresos crecientes al fisco y mejoraba la solvencia del sistema financiero. Ayudado también por el dinero obtenido de las privatizaciones, el Estado argentino redujo su déficit e incluso llegó a transformarlo en un pequeño superávit. La mejora fiscal sirvió para alcanzar un acuerdo global con los acreedores externos, por la vía del Plan Brady, lo que a su turno retroalimentó las expectativas favorables, la entrada de capitales (que permitía sostener el déficit de comercio) y la demanda agregada.
Este círculo virtuoso también contribuyó a que el programa afianzara su base política. La virtual eliminación del impuesto inflacionario tuvo un efecto progresivo pues sus consecuencias recaían predominantemente sobre los estratos más vulnerables de la sociedad. Los hogares bajo la línea de pobreza en el área metropolitana de Buenos Aires, que habían alcanzado un máximo del 38% a fines de 1989, cayeron al 14% en 1993, revelando que no sólo la estabilización sino también los efectos del boom económico habían alcanzado a los escalones más bajos de la estructura social. La desocupación generada por la liberalización comercial, la reorganización del sector público y, en menor escala, las privatizaciones fue más que compensada, en un principio, por el impacto que sobre el empleo tuvo el aumento del producto. Por fin, la expansión económica atenuó la mortandad empresarial que la apertura externa trajo consigo. Así, el rechazo localizado de quienes perdían con algunas de las políticas de reforma se diluía frente al ánimo generalmente favorable al conjunto de la política económica. El presidente ganaba de esa manera el consenso necesario para llevar adelante sus aspiraciones de consolidación política.
Sin embargo, hacia mediados de 1994 algunos interrogantes proyectaban una sombra de duda sobre el mejorado escenario macroeconómico. Uno de ellos no era nuevo, sino que venía acompañando al Plan de Convertibilidad prácticamente desde sus comienzos: el creciente déficit de comercio, que, sumado a los intereses de la deuda externa, demandaba cada año cuantiosos pagos al exterior. Ese desbalance era posible porque, en contraste con lo que había ocurrido durante los años que siguieron a la crisis de la deuda, había abundantes capitales dispuestos a financiar a aquellos países que pagaran un pequeño sobreprecio, el riesgo país. Pero del hecho de que esos desequilibrios fueran posibles no se seguía automáticamente que fueran deseables. Existía el temor de que ese déficit externo -activado en parte por la apreciación cambiaria- acabaría también con el Plan de Convertibilidad, como había ocurrido con planes anteriores basados en un tipo de cambio fijo.
El gobierno encaraba la cuestión de las cuentas externas de acuerdo con una lógica algo ecléctica. Por un lado, relativizaba la alarma causada por el déficit enfatizando el vigoroso aumento de la inversión (que se había duplicado largamente en cuatro años) y la ampliada participación de los bienes de capital en las importaciones. Se razonaba que el déficit no era esta vez el signo de una frágil y efímera expansión del consumo (como había sido en tiempos de Martínez de Hoz) sino un aspecto típico de la fase inicial de un período de alto crecimiento. Pero, por otro lado, el gobierno daba muestras de que consideraba problemático el efecto de la apreciación cambiaria sobre la competitividad. Descartada la devaluación como mecanismo corrector, se tomaron caminos alternativos. La desregulación de varios mercados, la reducción o anulación de un sinnúmero de impuestos internos, específicos y laborales (posible por la mejora fiscal) y la eliminación de aranceles a las importaciones de bienes de capital fueron todos capítulos de una misma política, destinada a mejorar la competitividad de la producción nacional. La reimplantación de incentivos fiscales a las exportaciones y cierta recuperación de los aranceles, en tanto, apuntaban más explícitamente a mejorar la balanza comercial. Y, aunque respondiera a fines de otra naturaleza, del tan debatido paso de un régimen jubilatorio de reparto a un sistema mixto asentado sobre la capitalización de los aportes individuales, también esperaban las autoridades un efecto saludable sobre las cuentas externas, porque llevaría a un aumento del ahorro privado. La gran apuesta del gobierno era que el proceso de inversión que se había iniciado tuviera como resultado un incremento de productividad tal que, una vez considerados todos los incentivos fiscales, las empresas que producían en la Argentina podrían competir sin desventaja con las del resto del mundo.
La mejora en la productividad fue, en efecto, muy intensa. El producto medio del trabajo en el sector urbano creció a razón del 7,3% anual entre 1990 y 1994, una evolución que jugaba a favor de la estrategia oficial. Podían entreverse ciertos rasgos definitorios de ese aumento en la productividad, en alguna medida comparables a los que habían actuado en dos períodos históricos de alto crecimiento, la época anterior a 1914 y los años 60. Por un lado, la ampliada participación del capital extranjero, que en el primer lustro de los 90 tuvo como características distintivas su diversificación (a las inversiones industriales típicas de otras épocas se añadieron con una importancia inédita las dirigidas a los servicios -en particular, los privatizados- y las actividades petroleras y mineras) y su énfasis en la introducción de cambios en la organización del trabajo. Esas tendencias en la elección de estrategias de expansión alcanzaron a una parte del capital nacional, enfrentado a idénticas condiciones de competencia externa e interna. Por otro lado, y también a tono con lo ocurrido en fases anteriores de rápido desarrollo, el sector rural se convirtió con el tiempo en una de las estrellas del nuevo crecimiento, incorporando velozmente capital y tecnología.
Aun con todo lo que significaba como indicador de progreso, el aumento de la productividad tenía una amarga contracara, que pronto sería el más grave problema de la economía argentina: el desempleo. Si bien en un principio (años 1991 y 1992) la reactivación había creado una gran cantidad de empleos, el número de puestos de trabajo apenas aumentó (0,5% anual) entre 1992 y 1994, a pesar de la continuada expansión productiva (6,5% anual). A ello se sumó un excepcional aumento de la población dispuesta a trabajar, fenómeno en cuya explicación intervenían, además de razones demográficas, la posibilidad de obtener salarios más altos que en el pasado y -una vez que el desempleo había aumentado- la incorporación de un cierto número de personas a la fuerza laboral como respuesta a la falta de trabajo de otro miembro del hogar. El resultado fue un aumento récord en la tasa de desocupación urbana, de 7% en octubre de 1992 a 12,2% en octubre de 1994.
La gran pregunta era por qué la expansión de 1990-1994 había sido, en conjunto, tan poco intensiva en trabajo. Hubo, en ese aspecto, respuestas diversas y no necesariamente en conflicto. Algunos enfatizaban el hecho de que el trabajo estuviera demasiado caro en relación a los bienes de capital, ahora más accesibles gracias al abaratamiento que siguió a la apertura comercial externa y a la reaparición de crédito a tasas de interés razonables; otros ponían el acento sobre la persistencia de regulaciones que dificultaban la contratación de trabajadores en una época en la que la tecnología de producción requería normas más flexibles en el mercado laboral. Pero por encima de toda polémica había una realidad incontrastable asociada al súbito cambio en las condiciones de la economía. En un país que había pasado por largos años de retroceso de la productividad (en la década del 80 había acumulado una caída de 25%), el rápido proceso de modernización desencadenado por las reformas estructurales expulsó empleo del sector público y de otras actividades -desde el comercio minorista hasta los pequeños talleres industriales- que en los años anteriores habían actuado como refugio laboral, pero que mal podían adaptarse a las nuevas condiciones y, en gran número, fueron desapareciendo. Ese excedente de empleo pudo ser absorbido sólo parcialmente por las firmas nuevas o modernizadas, que también debían enfrentar una competencia rigurosa y una configuración de precios poco favorable a expansiones intensivas en empleo.
¿En qué habían consistido esas reformas estructurales que, actuando en combinación con el plan de estabilización, estaban provo- cando una dinámica de cambio que se reflejaba tanto en el despegue de la economía como en la intensificación del desempleo y de las quiebras? En esencia, en dos conjuntos de políticas que se complementaron para redondear un movimiento global hacia el laissez faire. Los cambios operados en el Estado y la apertura comercial y de capi- tales fueron los pilares de lo que resultó ser una de las mayores mutaciones del capitalismo argentino en todo el siglo (…).
El gobierno y la sociedad argentinos prefirieron, casi instintivamente, unir su destino al de la convertibilidad, si no por el amor que despertaba, al menos por el espanto que provocaba la mera consideración de las consecuencias que sobrevendrían en el caso de una salida. La brusca recesión de 1995 fue un precio que buena parte de la sociedad argentina estuvo dispuesta a pagar con tal de evitar una pesadilla que indudablemente se nutría de las memorias de fuego de 1989 y 1990. Las instituciones económicas inauguradas a principios de los 90 parecieron, tras el efecto Tequila, ser capaces de sortear episodios coyunturales de crisis. La economía logró acomodarse, aunque dolorosamente, a una súbita modificación en las condiciones de financiamiento. El nivel de actividad y el empleo cayeron pero, en contraste con episodios anteriores, el ajuste en las cuentas externas se debió mucho más a un aumento de las exportaciones que a una com presión de las importaciones, que apenas se redujeron. Y, más importante que eso, el compromiso de la convertibilidad se mostró en esa ocasión resistente a la más poderosa de las presiones, la de un pánico bancario.
Pero, al mismo tiempo, el efecto Tequila alejó las posibilidades de integración social a una franja de la población -muy especialmente, a los desocupados– para la que la modernización económica venía siendo una valla difícil de trasponer. Ya se ha señalado que en los años de la estabilización el rápido crecimiento había sido avaro a la hora de crear puestos de trabajo. Cuando en 1995 la convertibilidad experimentó su primera recesión, ya no pudo pensarse en un retorno rápido a las bajas tasas de desocupación que tradicionalmente habían caracterizado a la Argentina.
No está claro cuál fue el precio político que Menem pagó por ello. Su cómoda reelección en 1995 coincidió con el punto máximo de la tasa de desempleo en toda la década; y la derrota de su partido en 1997, con una recuperación económica funcionando a pleno. Si la economía definió las elecciones, pues, debió ser de un modo algo complejo, mediatizado por nociones como el temor a un cambio y la identificación de la figura de Menem con la estabilidad y la convertibilidad. De hecho, el triunfo en 1997 de la Alianza formada por radicales y otros partidos de centro y centroizquierda se debió bastante al hecho de que su discurso ya no cuestionaba la esencia del programa de la convertibilidad, ni de la reforma del Estado, ni de la apertura económica, sino más bien el modo en que estas políticas se habían ejecutado y -sobre todo- el escaso espíritu republicano del gobierno de Menem. En efecto, mucho influyó en el desgaste presidencial y en la primera derrota electoral del justicialismo en diez años la reaparición de antiguas costumbres que en la historia del siglo no han sido patrimonio exclusivo del peronismo pero que lo han acompañado siempre. Como había ocurrido poco más de dos décadas atrás, los conflictos internos del partido de gobierno, el uso del aparato del Estado para dirimirlos, la lucha despiadada por el poder y algunos escándalos en los que las diversas facciones no se ahorraron acusaciones cruzadas de corrupción, pasaron a ocupar, de nuevo, el centro de la escena. Una de las consecuencias económicas más relevantes de ese encarnizado conflicto interno fue la remoción de Cavallo, en julio de 1996. Su reemplazante como ministro de Economía fue Roque Fernández, un economista de formación ortodoxa que desde la presidencia del Banco Central venía conduciendo un programa de fortalecimiento del sector bancario que buscaba corregir una de las debilidades intrínsecas al sistema monetario argentino.
Entretanto, la convertibilidad deparaba más sorpresas. Cumplidos tres años de la reelección de Menem, hacia mediados de 1998, el comportamiento macroeconómico parecía indicar que la opción por la continuidad de la convertibilidad en 1995 había sido un acierto rotundo (…). La Alianza opositora redirigía sus detracciones hacia otros aspectos de la administración y hasta realizaba una autocrítica por su oposición inicial a la convertibilidad. Entretanto, las autoridades económicas se satisfacían con la evolución de la economía y preferían autoasignarse un rol casi superfluo: la economía, se afirmaba, estaba funcionando en “piloto automático”. De las reformas de fondo sólo se juzgaba pendiente una que flexibilizara el régimen laboral de manera tal que los salarios se ajustaran más rápidamente hasta eliminar la brecha entre la oferta y la demanda de empleo; por lo demás, apenas quedaba como solitaria tarea una administración racional de la política fiscal -acaso el determinante más importante del desempeño económico en la visión de quienes comandaban la economía a finales de la era menemista- de manera de asegurar un sendero de presupuestos que no implicara un endeudamiento explosivo. En un gobierno que, a pesar de su voluntad por perpetuarse más allá de los plazos constitucionales, no podía impedir cierta disgregación final del poder, ni tan sólo este escaso par de tareas fue manejado en su totalidad por el Ministerio de Economía, sino más bien por los grupos de interés directamente afectados.
La reforma laboral finalmente fue inocua, y recogió más reclamos de sectores gremiales que prescripciones obtenidas de la filosofía económica de Fernández y su equipo. En cuanto a la política fiscal, los números indican que no hubo la mejora que cabría esperar en un con texto de expansión económica, y ello aunque no se cuenten los pagos por intereses de la deuda, que aumentaron durante el período. El Tesoro estaba sintiendo el sacrificio de ingresos que había significado la reforma del sistema de seguridad social y las rebajas de impuestos al trabajo que se habían puesto en marcha, en tiempos de Cavallo, para mejorar la competitividad de la economía, e intentaba compensarse este déficit con medidas que generalizaban otros tributos o que pretendían tapar huecos por los que se filtraba una cuantiosa evasión impositiva. Con todo, el desequilibrio fiscal de la Nación no parecía fuera de control, estabilizado como estaba en alrededor de 1,5% del PBI, una cifra incomparablemente más baja que en épocas anteriores (como referencia quizás convenga apuntar que en la década del 80 el déficit había promediado 6,5% del PBI; en la del 70, 5,7%; y en la del 60, 3,8%). Más claro fue el progresivo deterioro -aproximándonos ya al políticamente crucial año 1999- de las finanzas provinciales, sobre el que la administración nacional se abstuvo de ejercer el poder de veto que le conferían pactos federales anteriores: la hipótesis del ciclo electoral, según la cual los desequilibrios crecen a medida que se acerca la votación, encuentra aquí una evidencia que no la incomoda.
Fue sobre mediados de 1998 cuando empezó a desatarse un huracán. El default de Rusia en agosto de ese año vino a sumarse a la crisis que desde hacía un año atrás aquejaba a las economías del Sudeste Asiático. El optimismo del capital internacional acerca de los mercados emergentes no se recuperaría tan rápidamente como había sucedido tras la crisis mexicana. ¿Qué podía esperar en este contexto la Argentina, dependiente como era de préstamos internacionales para financiar sus desequilibrios del sector público y del sector externo? En un principio, desde los centros financieros del mundo pareció predominar un juicio diferencial sobre la Argentina, que rescataba la profundidad de las reformas económicas como un muro de contención para el pesimismo reinante. En esta vena, el semanario The Economist publicaba en julio de 1998 un artículo sobre lecciones latinoamericanas para la crisis bancaria del Asia presentando como ejemplo a seguir la reestructuración bancaria que había encarado la Argentina tras la crisis del Tequila, y la vía mexicana como la desaconsejable. Por la misma época, una encuesta entre los principales bancos de inversión del mundo preveía que en los años 1998 y 1999 la tasa de crecimiento de la Argentina promediaría más de 5%, la tercera más alta de todo el mundo detrás de China y Polonia. En octubre, el presidente argentino fue invitado como orador a la Asamblea Anual del Fondo Monetario Internacional, un gesto que se percibió como un pronunciamiento de los organismos internacionales acerca de cómo creían que debían conducirse las economías emergentes. Para ese entonces -tercer trimestre de 1998- la economía argentina ya había empezado a dar signos claros de recesión.
☛ Título El ciclo de la ilusión y el desencanto
☛ Autores Pablo Gerchunoff y Lucas Llach
☛ Editorial Crítica
Datos de los autores
Pablo Gerchunoff es historiador económico. Es profesor emérito de la Universidad Torcuato Di Tella; profesor honorario de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA); profesor visitante en diversas universidades extranjeras; investigador asociado del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Alcalá de Henares.;
Lucas Llach es doctor en Historia por la Universidad de Harvard. Es investigador de la historia económica argentina. Fue vicepresidente del Banco Central entre 2015 y 2018.
