La economía argentina afronta severas dificultades para encontrar un sendero sostenido hacia el desarrollo. El problema no es nuevo: desde hace cuatro décadas la economía alterna ciclos de expansión y ajuste, con abruptas oscilaciones en la política económica que conforman aquello que Marcelo Diamand denominó lúcidamente como “péndulo argentino”. La llamada “grieta” es una expresión simplificada de esa trayectoria recurrente y perniciosa, cuya superación es fundamental para encontrar la senda del desarrollo económico y social.
¿Qué país es la Argentina?
La Argentina dejó de ser un país agroexportador hace muchas décadas. La relevancia del sector agropecuario resulta indiscutible: es el principal generador de exportaciones y de actividad económica en numerosos pueblos del interior. Ahora bien, aun cuando el país se destaca como uno de los principales exportadores mundiales de soja, trigo y maíz, el peso de este sector en el PIB es relativamente bajo (en torno al 10%) y su contribución al empleo, muy baja, y tiende a reducirse. El agro argentino hace su aporte a nuestro desarrollo, pero con eso solo no alcanza.
La Argentina es también un país de industrialización intermedia. Suele ubicarse entre los puestos 24 y 29 de las economías industriales del planeta. No es algo para desdeñar: las primeras diez economías explican el 70% del producto industrial mundial, y las primeras treinta concentran el 90%. ¿Qué significa esto? Que estamos lejos de tener un sector industrial avanzado, pero también que producir manufacturas es un fenómeno que se verifica en pocos países, y la Argentina está presente en ese mapa (aunque ocupe allí un lugar subalterno y de baja significatividad).
La industria del siglo XXI es muy diferente a la del siglo pasado. Es cada vez más intensiva en conocimiento y en servicios. En esto también la Argentina tiene cosas para aportar: actividades de servicios basadas en el conocimiento de alta calidad y con alguna incidencia exportadora.
No obstante, estos sectores no alcanzan aún para construir una base para el desarrollo sostenido. Por añadidura, existe la contradicción de que los sectores que aseguran más divisas por exportaciones generan poco empleo y, al mismo tiempo, los sectores que generan empleos son más demandantes que la fuente de divisas. Empezar a resolver este dilema es un paso fundamental para encontrar el sendero del crecimiento sostenido y salir de estos ciclos. La grieta, expresada como un conflicto entre visiones o intereses extremos y sin puntos de encuentro, es el principal obstáculo. Agitar esa contradicción puede ser políticamente rentable en el corto plazo para ciertos sectores, pero en nada contribuirá a resolver la crisis vigente y afrontar los desafíos que vienen.
Conseguir los dólares
El principal problema de la economía argentina es la restricción externa. En algunos momentos históricos esa restricción se relaja, porque los términos de intercambio son favorables, o porque se dispone de reservas internacionales para cubrir desequilibrios, o bien porque se accede al financiamiento externo para afrontar desajustes transitorios.
Ninguna de esas tres condiciones estará presente en el horizonte inmediato. El ciclo de altos precios internacionales de las materias primas finalizó y no hay señales de retorno. No hay márgenes para aumentar el endeudamiento externo: el gobierno de Mauricio Macri multiplicó por tres el peso de la deuda pública con acreedores privados y organismos internacionales. El nivel de reservas disponibles no es elevado, y la mayor parte está comprometida a garantizar futuros vencimientos de deuda.
En los últimos años se volvió habitual escuchar opiniones que sostienen la inexistencia de una restricción externa, presentada más bien como mero resabio ideológico de un marco conceptual estructuralista ya superado y sin relevancia en las bibliotecas que estudian los países desarrollados. Según esta visión, una economía con un régimen de tipo de cambio flexible y acceso al mercado internacional de capitales no tiene restricción de divisas, porque ante diferentes situaciones de desequilibrio –sean generadas internamente o como resultado de shocks exógenos– el ajuste se produce vía precio (es decir, devaluaciones) o aumentando el financiamiento externo. El problema de este enfoque, muy claro en el caso argentino, es que ambas situaciones tienen severas limitaciones. Los ajustes devaluatorios se traducen con frecuencia en mayor inflación y recesiones, y el acceso al mercado de capitales resuelve el problema hasta que se frena el financiamiento externo, como han demostrado sucesivas crisis, particularmente la de abril de 2018.
Estas restricciones llevan a plantear la necesidad de implementar un programa macroeconómico y productivo consistente que permita generar un excedente genuino de divisas para garantizar el crecimiento económico y afrontar los vencimientos de deuda externa de los próximos años. Esto implica alinear en tal dirección las diferentes facetas de la política económica (fiscal, monetaria, cambiaria, productiva y financiera). Las políticas de desarrollo productivo tendrán que priorizar la inversión en aquellos proyectos que incrementen las exportaciones y sustituyan importaciones de manera genuina. Recurriendo a diferentes instrumentos financieros, se deberá promover la financiación con tasas de fomento y a largo plazo de los proyectos productivos que avancen en esa dirección. Una regla sencilla: a quien genere dólares genuinos se le debería asistir con financiamiento barato en moneda nacional y con plazos favorables.
La prioridad: recuperar el crecimiento
El sector industrial sufrió un fuerte proceso de ajuste durante el gobierno de Macri, con una pérdida del 15% del empleo y una caída del 17% en su producción. Las actividades científico-tecnológicas padecieron reducciones a partir de un menor presupuesto público y la pérdida de espacio productivo en los sectores que utilizan la tecnología de manera más intensiva, a lo que se sumó el cierre o el recorte de proyectos públicos en sectores como la industria satelital, la energía atómica y otros.
La recuperación tendrá que seguir un proceso mucho más calibrado que en el pasado, sin depender exclusivamente ni del consumo ni del gasto público. Es deseable y necesario estimular una recuperación del salario real, pero este proceso habrá que implementarlo con sumo cuidado para evitar que la puja distributiva retroalimente los niveles inflacionarios, cuyos valores actuales duplican con creces los registrados a comienzos del macrismo. Asimismo, en el estado de deterioro de la industria, es probable que los incrementos del salario real no encuentren oferta productiva adecuada y eso genere una mayor demanda de importaciones, lo que empeoraría la delicada situación externa. Con respecto al gasto público, la situación fiscal dista de la holgura de la década pasada. El gobierno de Macri agravó la situación al agregar una abultada cuenta de intereses de la deuda.
Por tales motivos, no es posible apostar a una recuperación general a partir de un shock de consumo estimulado solo con aumentos del gasto público o la recomposición del salario real. Antes bien, es necesario montar un aparato de relojería que direccione de manera efectiva escasos recursos hacia inversiones que recuperen el tejido manufacturero y, al mismo tiempo, contribuyan positivamente a generar un excedente de divisas que permita desplazar la restricción externa y obtener los recursos para financiar el crecimiento y los pagos de deuda externa.
Se trata, como puede verse, de priorizar objetivos para asignar recursos escasos: aumentar las exportaciones y sustituir importaciones de manera genuina deben ser las tareas estratégicas. Entendemos como genuina una sustitución de importaciones cuando el resultado neto del proceso implica un ahorro efectivo de divisas y la implementación de nuevas prácticas productivas y tecnológicas. Por ejemplo, si una empresa prevé producir en el país un bien determinado que actualmente se importa, y para eso necesita incorporar componentes importados que suman aproximadamente el mismo valor que el bien final, se trata de una sustitución no genuina. Algo similar hay que señalar respecto de las exportaciones: debe verificarse un aumento efectivo de las cantidades exportadas y del contenido de producción local.
Los proyectos exportadores o de sustitución genuina de importaciones pueden existir en numerosos sectores y escalas de empresas (en el sector primario, pero también en el industrial; en grandes empresas, pero también en pymes biotecnológicas y de la industria farmacéutica).
Un eje central para plantear la sustitución deseable de importaciones son los clusters en torno a los recursos naturales. Está bien hablar de “agregar valor a los recursos naturales”, pero más importante aún es desarrollar las tecnologías vinculadas a la explotación y/o extracción. Australia no es rica por tener alimentos o minería sino por ser un gran proveedor tecnológico en esos sectores (por ejemplo, es el proveedor del 60% de las exportaciones mundiales de software para minería).
Argentina tiene el potencial para hacerlo. Pensar en clusters tecnológicos y de ingeniería ligados al agro, el petróleo y la minería rompe la tradicional dicotomía entre recursos naturales versus industria, genera más empleo y sustituye importaciones de manera genuina. En la misma dirección, el desarrollo de las tecnologías 4.0 puede aportar servicios y manufacturas para mejorar procesos y sustituir importaciones, además de acrecentar el contenido tecnológico de las exportaciones.
El acuerdo económico y social
Salir del péndulo y de la grieta es condición para encontrar la senda del desarrollo. La idea de un acuerdo económico y social parece trillada y vetusta, pero es un camino no solo deseable sino también inevitable. El síntoma más claro es la exacerbación del proceso inflacionario: Macri heredó una economía con una inflación estimada en un 25-26% anual y dejó niveles superiores al 50%. La idea de que se trata de un problema exclusivamente monetario y de fácil resolución chocó contra una realidad mucho más compleja. La inercia inflacionaria, la puja distributiva, los saltos del tipo de cambio y los desajustes monetarios son todos factores que inciden, en mayor o menor medida, y de manera cambiante según la coyuntura, en la evolución de la inflación. Esto nos lleva a pensar que no habrá soluciones mágicas, pero que una mesa de concertación de precios y salarios tendiente a generar un proceso de desinflación es una condición necesaria.
Por supuesto que esto no resuelve por sí solo el problema: hay que diseñar una política monetaria y fiscal consistente con ese proceso, donde se evite la apreciación del tipo de cambio y se busque el equilibrio fiscal sustentado en el crecimiento y en buenas reglas de gestión intertemporal (ahorrar en épocas de crecimiento, gastar más en períodos de desaceleración y crisis). Esa mesa deberá proponerse una articulación entre el crecimiento, la baja de la inflación, la mejora del salario –en estrecha correlación con el aumento en la producción y la productividad– y la recuperación del valor de nuestra moneda. No son tareas sencillas dada nuestra historia reciente. Pero la experiencia muestra que la receta ortodoxa no funciona.
Producción del conocimiento
La profesora del MIT Alice Amsden, fallecida en 2012, planteaba que el desarrollo económico consiste en transitar desde una sociedad que produce predominantemente bienes intensivos en el uso de recursos naturales hacia otra que produce bienes intensivos en el uso del conocimiento. Es una definición sencilla que nos permite orientar el rumbo. Para esto, hay que recuperar el Ministerio de Ciencia y Tecnología y poner en valor el conocimiento que se produce en nuestras universidades. Las empresas con participación estatal y las agencias públicas son motores fundamentales de la innovación y los ámbitos más propicios para incorporar los múltiples avances que se generan. Estas ideas transcienden la tradicional dicotomía entre recursos naturales e industria. Hoy los entramados productivos combinan ambas cosas y apuntan a servicios basados en el conocimiento. Los desafíos que abre la era 4.0 son enormes; es una agenda que no puede seguir esperando y debe formar parte de las prioridades políticas de los próximos años.
Nuestro Green New Deal
Alarmados y comprometidos con el calentamiento global y los efectos de la crisis financiera de 2008, un grupo de intelectuales y referentes políticos estadounidenses comenzó a hablar de un nuevo New Deal basado en la reconversión tecnológica, que tendería a compatibilizar los sistemas productivos con los desafíos ambientales, cada vez más acuciantes. Es hora de que en Argentina empecemos también a hablar de nuestro Green New Deal.
En este sentido, pocos proyectos podrían tener un impacto económico y social tan contundente como el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, uno de los sitios más contaminados del mundo, que alberga a más de tres millones de personas. Para comenzar a transitar un camino de solución, existen tecnologías desarrolladas en el país. Imaginemos por un momento la incidencia que tendría el saneamiento de la cuenca, no solo de manera directa en el nivel de vida de quienes habitan allí sino también en el desarrollo de nuevos proyectos productivos, turísticos, comerciales y habitacionales.
El otro espacio fundamental de nuestro Green New Deal son las energías renovables. Si bien se han hecho avances, no hemos podido aprovecharlos para fomentar el desarrollo. Tan importante como sembrar molinos eólicos, paneles solares y plantas de generación de energía sobre la base de residuos biomásicos es producir las tecnologías para hacerlo. Aunque nuestro país tiene probada capacidad para eso, lamentablemente la gestión de Cambiemos priorizó grandes proyectos con inversores financieros internacionales y tecnología incorporada. Así, hemos incrementado nuestra generación de energías renovables tanto como las importaciones de los equipos de producción.
Finalmente, hay una agenda local de desarrollo productivo verde que tiene que ver con la gestión de los residuos. Argentina posee cinco mil basurales a cielo abierto, fuentes de enfermedades y degradación ambiental. Compete a la política nacional la tarea de reconvertirlos –o facilitar ese proceso– en fuentes de energía renovable y reciclaje. Las tecnologías están disponibles y pueden ser desarrolladas y mejoradas. Lo que hace falta es organización y decisión para avanzar en este tipo de soluciones ambientales. Apostar en esta dirección equivale a apuntar a tres objetivos con una misma bala: más energía, más producción y empleo, y mejora en el ambiente. Algo fundamental en una etapa de escasez de recursos.
El desafío institucional
El Estado argentino suele ser ineficaz en la gestión. Se superponen funciones y programas, falta coordinación y no se valora adecuadamente a su personal técnico (por ejemplo, garantizándole estabilidad y condiciones de carrera en pos de la profesionalización). Es una desventaja insostenible. Necesitamos un Estado más profesional, que articule sus propias políticas de manera más efectiva y que pueda dialogar con el sector privado con mayor solidez.
Y si hablamos de Estado, un motivo de discusión recurrente es el tamaño. Hoy tenemos una suerte de estado de bienestar low cost, que provee muchos servicios, no siempre de la mejor calidad. No existen caminos hacia el desarrollo sin una presencia importante del sector estatal, pero su mera presencia tampoco es una garantía. Salir de la grieta es también superar esa falsa dicotomía entre mucho Estado y nada de Estado (una utopía inexistente en la historia del desarrollo económico capitalista), hasta articular el mix adecuado entre Estado y mercado, así como las estrategias para ganar eficacia en la gestión pública.
Datos sobre el autor
Es economista, egresado de la Universidad de Buenos Aires (UBA), y doctor en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).
Ha sido consultor de Cepal-Naciones Unidas.
En el ámbito público fue subsecretario de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional de la Nación (entre 2006 y 2007), director del Banco Nación (2008-2012) y gerente general del Banco Central, entre 2012 y 2013.
