Desde los albores del orden constitucional en 1853, la responsabilidad de proveer seguridad a las personas y su patrimonio ha sido una competencia no delegada (art. 121) por las provincias a la Nación, y en ciertos aspectos, concurrente entre estas dos instancias. Por tal motivo, tanto la Nación como las provincias, cada una según sus atribuciones, han elaborado normas penales (Nación), procesal-penales, orgánico-policiales y de seguridad, al tiempo que instituyeron una serie burocracias encargadas de aplicarlas: la justicia penal, los servicios penitenciarios y las fuerzas policiales y de seguridad. En esta división de tareas, la instancia municipal no tenía mucho que hacer más que dedicarse a sus clásicas funciones urbanísticas, registrales y de inspección e higiene.
Sin embargo, la realidad social suele correr más rápido que los marcos legales. En todo el país, y especialmente en la provincia de Buenos Aires, los municipios se han incorporado a la gestión de la seguridad interior con una velocidad inusitada a lo largo de los últimos 20 años. Hemos estudiado parte de este proceso en una serie de proyectos de investigación con sede en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Salvador. Conocer de qué manera se ha desarrollado esta suerte de descentralización de la seguridad y el policiamiento público, y cuáles han sido sus lógicas políticas y jurídicas fundamentales, es clave para formular políticas con impactos favorables. Los hallazgos de estas investigaciones pueden servir como aporte al debate público en un momento en que la Argentina se apresta a discutir la creación de un nuevo Consejo de Seguridad, que brinde un marco de solidez política e institucional a una estrategia nacional de seguridad interior.
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Argentina necesita contar con un nuevo marco de política de seguridad que defina prioridades y objetivos estratégicos; otorgue un status superior a los sistemas de gestión de la información y el análisis criminal; ponga énfasis en el desarrollo tecnológico de las agencias de seguridad; establezca los mecanismos e incentivos correctos para asegurar la coordinación y cooperación al interior de un sistema complejo; fortalezca el principio de separación entre seguridad y defensa para preservar a la Argentina de las tendencias regionales a la militarización de la seguridad; jerarquice la formación y capacitación de todas las fuerzas federales y provinciales; eleve sustancialmente la vara del reclutamiento en todas las fuerzas federales y provinciales con mejoras en las condiciones de trabajo y carrera; y ancle definitivamente toda la política de seguridad, del gobierno actual y de los sucesivos, en el respeto irrestricto del estado de derecho y los derechos humanos.
Llevar adelante este proyecto demanda una tarea política de gran intensidad, en la que será fundamental construir núcleos de consensos y mecanismos de coordinación en cuatro dimensiones:
- entre los partidos y coaliciones representados en sus autoridades y en los bloques legislativos;
- entre los tres poderes del estado;
- entre un conjunto de agencias ejecutivas que exceden a las policías y que incluyen otros organismos que ejercen funciones estratégicas (ANMAC, Aduana, AFIP, UIF, registros de propiedad, etc.); y
- entre los tres niveles institucionales al interior del estado: federal-provincial-municipal. Con respecto a esta última dimensión, entendemos que la seguridad se ha convertido en una competencia concurrente en los hechos entre la nación, las provincias y los municipios. En los últimos años, los gobiernos locales se han convertido en verdaderos “emprendedores de políticas públicas”, ensayando estrategias novedosas para dar respuesta al problema de la inseguridad.
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En nuestras investigaciones, hemos identificado al menos diez grandes líneas de acción comunes a muchos municipios, que se han manifestado superando diferencias partidarias e ideológicas:
- transferencias de recursos a la policía (pago de alquileres, carga de combustible, reparación de móviles);
- sistemas de video-vigilancia del espacio público y centros de monitoreo;
- cuerpos municipales de patrullaje (algunos de ellos, verdaderas pseudopolicías, con móviles blindados, cámaras abordo, comunicaciones, lógicas de patrullaje aleatorio o de saturación, policías retirados, empleados municipales con chalecos antibala o policías en actividad bajo formato de horas POLAD);
- asignación de dispositivos tecnológicos (aplicaciones o botones antipánico, alarmas vecinales, alarmas en instituciones, etc.);
- creación de dispositivos de coordinación de todas las fuerzas –incluyendo a las federales– que operan en el territorio municipal (casi siempre promovidos por los secretarios de seguridad de los municipios);
- creación de órganos para la gestión de información delictual (como los observatorios que confeccionan análisis estadísticos y los famosos “mapas del delito”);
- intervenciones en el entorno urbano para la llamada “prevención situacional” del delito: poda, iluminación, arreglo de espacios públicos, etc. (una nueva lámpara LED se comunica primero como una herramienta para disuadir delincuentes, y después como un instrumento que sirve para ver de noche);
- estrategias de participación comunitaria, desde los foros vecinales consagrados por ley hasta reuniones periódicas informales en entidades intermedias;
- políticas de prevención social del delito dirigidas a grupos vulnerables, como jóvenes en conflicto con la ley penal, privados de libertad o egresados penitenciarios, en general esporádicas, inestables y deficitarias en recursos; y
- estrategias llamadas de “asistencia a la víctima” de los delitos violentos más comunes.
Los personajes principales de esta historia de innovación han sido los intendentes municipales. Ellos han tenido que administrar un complejo sistema de presiones provenientes de múltiples fuentes: el Gobernador de la provincia, los líderes partidarios, los medios de comunicación, la policía y los vecinos de sus distritos, en su doble rol de electores o de militantes de la seguridad (como los llamados “foristas” o “vecinos autoconvocados”). Todos estos actores les exigen respuestas en materia de seguridad a intendentes que cuentan con muy pocos recursos jurídicos, burocráticos y presupuestarios para formular e implementar políticas en la materia. Esta dinámica de altas expectativas y escasas competencias, impulsó un proceso de descentralización inestable, espontáneo, reactivo, descoordinado y no planificado que redundó en un esfuerzo de seguridad y policiamiento cada vez mayor pero también mucho más fragmentado y desigual entre los municipios.
Si hasta ahora cada intendente hizo lo que pudo con lo que tuvo, en el ciclo que se abre a partir del 2020, creemos que el estado federal debe conducir una estrategia nacional que integre plenamente a los municipios al sistema de seguridad interior y contribuya a fortalecer sus capacidades a partir de cuatro ejes. El primero, y quizás el más importante, es robustecer el capital humano de los organismos municipales de seguridad. Sabemos que, ante todo, el mayor capital de una organización son las personas que lo componen. Segundo, es imprescindible fomentar intervenciones multiagenciales de prevención social y comunitaria del delito focalizadas en grupos vulnerables. Ninguna receta de política pública debe adoptarse como si fuera un “enlatado”, sino que debe ser adaptada a su contexto de aplicación. No obstante, la experiencia internacional sugiere fuertemente que el trabajo sostenido, dedicado y personalizado con grupos estratégicos, como los egresados penitenciarios, o las intervenciones consistentes en un “shock de estado” integral sobre espacios urbanos que concentran altos gados de violencias encadenadas (a veces, cuadrantes tan pequeños como un par de km²) generan impactos ostensibles sobre la magnitud global del problema. Tercero, es necesario dotar a los dispositivos locales de gestión de mejores capacidades y facultades de coordinación de las operaciones territoriales, lo que incluye el patrullaje policial para delitos predatorios, controles del espacio público, defensa civil, asistencia médica en vía pública y tránsito y transporte. Finalmente, es imperativo invertir para expandir la infraestructura logística y tecnológica de las secretarías de seguridad de los municipios en función de criterios técnicos comunes y coordinados, especialmente para contribuir al desarrollo de las capacidades de los municipios más rezagados en el tema.
En suma, la impronta discursiva que el nuevo Presidente de la Nación, Alberto Fernández, impulsó durante su discurso de asunción abre un vórtice de oportunidad para avanzar en este sentido. Consolidada la democracia tras 40 años de vigencia ininterrumpida del régimen, es momento de iniciar un camino de consolidación de las políticas públicas, entre ellas, la política de seguridad.
