Nada dura para siempre. Los gobiernos no escapan a esta regla. Los paradigmas de gestión tampoco. Empecemos por el principio: gobierno local, municipio y municipalidad no son sinónimos. En la República Argentina, los gobiernos locales son actores elegidos por el voto popular que tienen a cargo el territorio municipal (o municipio) por un tiempo determinado -cuatro años-. El lugar físico donde el gobierno lleva a cabo sus funciones se llama “municipalidad”. En 40 años –desde 1980 hasta hoy– el modo de dirigirlos ha sufrido oscilaciones substanciales. La gestión gubernamental de lo local, pasó por varios paradigmas. Estas metamorfosis obedecen a cambios sociales, ambientales, culturales y tecnológicos acaecidos –con extrema velocidad– a fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI. El posmodernismo, marcó sin dudas, un punto de inflexión en la historia. A los gobiernos en general y a los municipales en singular, les cuesta comprender sus efectos. Esto hace que los intendentes naveguen en un océano de incertidumbre, con aguas embravecidas de demandas sociales que no logran decodificar. Y si no comprenden bien las necesidades de la gente y urgencias, difícilmente puedan priorizar correctamente su plan de acciones. No predominan los “Alcaldes” que logran hallar islas para hacer pie en tierra firme.
Es una época que combina desencanto e individualismo con renuncia a las utopías que caracterizaron a la modernidad. El desinterés por el bienestar común se ha vuelto una constante, y el consumo y la apariencia se han vuelto protagonistas. Las soluciones de ayer no sirven para resolver los problemas de hoy, y las de hoy serán inservibles mañana. Los intendentes son pasajeros en tránsito. La gente les brinda su confianza, mediante el voto, pero no por un plazo eterno.
Comunicación política y gestión gubernamental
Todo cambia a un ritmo vertiginoso. Pero también –y esto hay que decirlo– las dificultades de los gobiernos locales obedecen a los magros resultados obtenidos con formas de gobernar arcaicas que no lograron dar respuesta a las variadas y crecientes demandas sociales.
A la reforma del Estado implementada en la década de 1990, se le ensambla el mayor interés de la ciudadanía por los problemas puntuales de su localidad. La cercanía con el gabinete municipal, la profundización de la horizontalización de la política, la presencia cada día más firme de organizaciones no gubernamentales, el surgimiento de entes que nuclean a varios municipios para trabajar mancomunadamente y hacer oír sus voces con más fuerza –expresando demandas colectivas ante el gobierno provincial y nacional– son sólo algunas partes de este nuevo escenario social.
Los gobiernos locales entendieron la conveniencia de asociarse para ejercer más presión en las agendas provinciales y nacionales. La concepción de los años 1980, que suponía un Estado edificado sobre una centralidad absoluta, es vetusta para los tiempos que corren. Cambió el paradigma porque cambiaron las necesidades de la sociedad y porque los gobiernos quedaron desbordados. Hablar en 2020, de “administrar municipios”, más que un error conceptual tremendo, es no haber registrado ninguno de los cambios mencionados.
El problema es serio, porque esta distorsión puede condenar a los vecinos más carenciados a un futuro peor que el desfavorable presente en el que viven. Los municipios que leyeron mejor el nuevo orden (o desorden), abandonaron la individualidad, crearon corredores productivos y dejaron de ser meros administradores de los programas que venían de arriba (gobiernos provincial y nacional) para asumir el desafío de investigar la opinión pública, detectar y analizar científicamente los problemas de la localidad (con datos empíricos y objetivos que aportan la Ciencia Política y la Sociología, abandonando los mitos urbanos).
El deber ser, indica que, en base a una radiografía científica, los gobiernos locales deben priorizar demandas sociales, diseñar políticas públicas locales, implementarlas, medir su impacto permanentemente (y reformularlas, si es necesario). A su vez, deben reconfigurar sus estructuras, y desarrollar plataformas de gobierno abierto para rendir cuentas de la gestión en cada paso que dan, para estar a la altura de las exigencias de información de la sociedad actual. El inconveniente es que los gobiernos municipales asumen estos nuevos desafíos con una billetera estrecha, lo que obliga a los intendentes a deambular por los pasillos golpeando puertas en busca de oxígeno.
Problemas de comunicación del Gobierno
Los avances tecnológicos y la incorporación masiva de la gente al mundo de las redes sociales generaron un feedback más corto y mucho más rápido, entre gobernantes y gobernados. Hallar recursos humanos capaces de gestionar correctamente la comunicación con los vecinos se ha tornado un desafío difícil de resolver en los ámbitos pequeños. No se trata de informar como un noticiero. La comunicación política es un proceso diferente, que tampoco nada tiene que ver con el marketing empresarial. Consiste en hacer comunicables las ideas, las políticas públicas, los beneficios de una acción gubernamental, los requisitos y criterios para definir el público objetivo de cada medida. Pululan los gobiernos locales que comunican mal y que generan sus propias crisis por subestimar el rol de la comunicación. La comunicación gubernamental debe ser una herramienta de transparencia, debe cuidarse cada palabra y cada imagen. Cuando se comunica bien una política pública que conlleva beneficios tangibles para la ciudadanía, la legitimidad del gobierno aumenta. Ahora bien, no se trata de reemplazar a la política por comunicación sino de combinarlas y potenciarlas. La fórmula es: “política más comunicación”. La segmentación y focalización son fundamentales para confeccionar políticas públicas y evitar el acceso de especuladores a beneficios sociales. Por ejemplo, un programa de vivienda debe definir muy bien sus requisitos: tiempo de residencia en la localidad, ingresos mínimos y máximos por grupo familiar, por mencionar dos importantes. Los gobiernos no son inmobiliarias, tienen una función social y, por tanto, deben priorizar siempre a los más vulnerables. Si se deja la gestión en manos del mercado, la consecuencia siempre es la misma: especulación, concentración de riqueza, fragmentación social, inequidad y un colectivo de individuos condenados a la postergación. No hay que caer en la trampa que intentan instalar los que vociferan que el Estado es un actor prescindible, porque se benefician con su retirada. El Estado es el mayor articulador de intereses sectoriales, por tanto, cuando falla lo social se hace añicos. Podemos decir que es “perfectible”, porque como toda organización social y todo ser humano puede y debe mejorar. Pero su desaparición es sinónimo de profundización de la ruptura del tejido social, pisoteo de derechos sociales y avance de intereses concentrados.
Suena un tanto paradójico que en pleno siglo XXI y en medio de tanta globalización haya una revitalización de la esfera local. Pero se trata de una doble tendencia: hacia arriba y hacia abajo, que hizo que los gobiernos locales se convirtieran en los actores sociales más expuestos, porque es en estos territorios donde se canalizan las protestas (a todo), y donde se encuentran canales directos para reclamar por algo que se percibe injusto. No pocas veces, los gobiernos municipales deben oficiar de mediadores en conflictos sociales, que escapan a su área de competencia, pero deben cooperar para desactivar la conflictividad social y recuperar la armonía.
Las redes sociales y los teléfonos inteligentes son nuevos espacios de expresión, donde también se forjan grupos de presión. Durante algún tiempo se supuso que las redes solo reproducirían los contenidos de los medios tradicionales, pero sucedió lo inverso: los medios tradicionales se nutren de los medios alternativos, que son más mucho más veloces.
Las peculiaridades mencionadas y otras, hicieron implosionar al viejo modelo de gestión tradicional, burocrático y centralista de la Argentina –un país con nueve defaults en su historia clínica–.
La descentralización, con el traspaso de competencias y recursos que implica (como el FO.FIN.DES en el campo de la Salud Pública), surgió como un modo de reemplazar a estructuras lentas, centralistas y caras, que brindaban –en el mejor de los casos– respuestas generales que no respetaban las particularidades de cada localidad. Eran respuestas inadecuadas o ineficientes (se desperdiciaban recursos por no identificar cabalmente los problemas).
No es menos cierto, que la descentralización en la Argentina fue una manera de patear la crisis fiscal hacia abajo. Porque si bien este proceso hacia abajo permite atender las problemáticas sociales con mayor cercanía (y esto supone mayor eficiencia social), también supone mayores responsabilidades (sin que los recursos crezcan proporcionalmente) para los “minigobernadores”, como los llama el escritor argentino Jorge Asís. Los gobiernos locales son empresas sociales de servicios, pero ya no alcanza con la prestación del alumbrado, barrido y limpieza. Esto es parte del pasado. Los vecinos se convirtieron en clientes y cada día son más exigentes. Esto requiere que los gobiernos locales cuenten con recursos humanos con las habilidades técnicas y de gestión acorde a los nuevos desafíos. Deben tener habilidades para gestionar y lograr progreso y mejoras tangibles para la gente. Las fotos sin resultados concretos, son bombas de humo que en nada les mejoran la vida a los vecinos y vecinas y que nada le aportan a la legitimidad de un gobierno.
Es interesante concentrar la vista en los efectos de la globalización en el ámbito municipal. Aunque algunos no se percaten, el proceso de internacionalización ingresó en los municipios sin golpear la puerta, generando oportunidades, competencias y amenazas. No es correcto asociar globalización con prosperidad universal, porque los datos de diversas pesquisas internacionales –de ONU y el Banco Mundial, por ejemplo– son alarmantes: revelan que se trata de fortuna para pocos y miseria para muchos.
En la Argentina “provinciana”, es dable ver disputas feroces entre municipios para ofrecer condiciones tentadoras para que las empresas se radiquen en su territorio, lo que en teoría incrementaría el empleo y dinamizaría la economía del municipio. Pero hay otra arista de este proceso universal en el que me quiero detener. Es sabido que la internacionalización tomó por asalto a la economía, la política y la cultura, generando homogeneidad global (unificando preferencias y costumbres) y concibiendo una veloz concentración de riqueza lo que amplificó la inequidad (un puñado de empresas controla la mayoría de las inversiones).
Pero también es cierto que la contracara de esta tendencia hacia arriba, es la pérdida de identidad y sentido de pertenencia que sienten los habitantes de los municipios, que observan cómo sus raíces son relegadas o ninguneadas. He aquí un campo ideal para explotar por los gobiernos locales: poner en valor la historia local, el reconocimiento público de “lo nuestro”. En otras palabras, el objetivo es devolverle al pueblo lo que éste construyó con sudor y coraje a lo largo de muchos años. La proximidad de la gente con los gobiernos locales, que se asimila bastante a una democracia directa, es una buena oportunidad para pensar, diseñar e implementar políticas culturales integradoras y transversales (que derrumben todas las etiquetas y prejuicios). Este tipo de prácticas implican más innovación, constancia y sensibilidad social que dinero. Este es el partido que pueden jugar y ganar los gobiernos locales con políticas planificadas y focalizadas. El respeto de la heterogeneidad y la puesta en valor de lo local es una bandera que los intendentes pueden hacer flamear con el único riesgo de incrementar la integración comunitaria y su legitimidad.
Los planes de Larreta: municipalizar la gestión y evitar conflictos nacionales
No es menor, el papel que deben cumplir los gobiernos municipales en lo que atañe a desastres naturales. Así como en materia de Defensa, existen a nivel mundial organismos específicos para luchar contra los efectos de los enojos de la naturaleza (por mérito de los seres humanos), en el universo local debe constituirse la Junta de Defensa Civil (compuesta por funcionarios municipales y miembros de Bomberos Voluntarios) para afrontar estos desafíos, que vale recordar, han incrementado su frecuencia e intensidad en los últimos años.
La asistencia social es un deber del Estado que debiera ejecutar a través del gobierno de turno. Pero el asistencialismo es una deformación repudiable, que consiste en la toma de rehenes (generalmente se ensañan con las personas más vulnerables) por parte de un gobierno, a cambio de algún beneficio social. Algunos lo confunden con clientelismo, que es otra práctica tan nociva como detestable.
En las últimas cuatro décadas, varios paradigmas de gestión gubernamental se estrellaron contra la realidad. La necesidad de abandonar el modelo burocrático-weberiano por la lentitud en el proceso de toma de decisión y la ineficiencia para satisfacer demandas sociales, terminó llevando lo público hacia el otro extremo; esto es, la destrucción institucional del Estado weberiano y la instalación de un nuevo modelo de gestión pública individualista que termina arrastrando al abismo a sociedades enteras. Hoy, el Modelo de Gestión Participativo, que se basa en convocar –además de los miembros del equipo de gobierno–, a todos los actores de la localidad para el diseño de políticas públicas, asoma como el más adecuado para combatir los problemas que agobian a los municipios. El Gobierno es el líder de un proyecto colectivo que se legitima con la presencia de todas las partes que componen la sociedad. Nadie se salva solo en estas épocas. La búsqueda de objetivos comunes genera compromiso y confianza, elementos claves para que las políticas públicas aporten buenos resultados.
Una hoja de ruta interesante para nutrir a este Modelo de Gestión Participativa y adoptar como norte en la gestión local, es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible –presentada por Naciones Unidas en 2015 y aprobada por los Estados miembros–. La misma explicita 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que engloban desafíos transversales de carácter económico, social y ambiental. Pero esto exige contar con mano de obra calificada, para bajar al territorio a lo pequeño, acciones gubernamentales que posibiliten alcanzar las metas planteadas.
Hoy las estadísticas debieran mandar en un proceso (racional) de toma de decisión, si lo que se busca es eficiencia social y bienestar colectivo. No se puede conducir a ciegas ni a lo loco, el destino de los vecinos y vecinas. Me corrijo: ¡no se debe!
Monitorear y evaluar los indicadores de una gestión permite visualizar la evolución de las distintas variables. Los problemas actuales demandan ciencia aplicada, no ilusionismo prepotente que conduce al abismo. Toda acción debe medirse y pesarse, para determinar si se ha logrado eliminar o reducir la problemática y si se han destinado correctamente los fondos públicos, que vale recordarlo siempre, no son del gobierno, sino del pueblo.
Los tiempos modernos exigen un nuevo contrato social que vincule a los gobiernos locales y la sociedad (con sus múltiples actores). En este acuerdo, profundizar la democracia, proteger a la ciudadanía, potenciar el desarrollo sustentable y fomentar el pluralismo, debieran ser los ejes que señalen el rumbo a seguir. Ojalá lo ideal se convierta en real, para no tener que lamentar gestiones gubernamentales que en nada mejoran el vivir de la gente.
*Director y profesor de Gestión de Gobierno en la Universidad de Belgrano, consultor político.
