En tiempos de ajustes, el carácter estratégico de las políticas públicas se vuelve una condición indispensable para que el gasto del Estado alcance el mayor impacto social posible. Hasta el final del actual mandato presidencial, el recorte del gasto de capital sería de 1,3 puntos del PIB. Una parte de esa merma en los recursos afectará los programas de desarrollo de vivienda social, urbanización de barrios marginales y desarrollo de infraestructura básica de carácter inclusivo (cloacas, redes de aguas, pavimento, etc). Por ende, las desinteligencias o políticas erráticas en materia de urbanización integral podrían desencadenar una profundización no sólo de la pobreza sino de la desigualdad.
Desde hace por lo menos 15 años, organismos como PNUD, Cepal, CONICET y BID vienen advirtiendo a través de sus investigaciones la necesidad de que las políticas públicas en Argentina incorporen la metodología de la Segregación Residencial Socioeconómica (SRS). Ya no alcanza con generar programas aislados de ayuda para construir viviendas o tomar como referencia el índice de déficit habitacional. “Avanzar en el desarrollo humano de Argentina comporta comprender situaciones que perpetúan la desigualdad social”, sostiene Ana Lourdes Suárez, responsable por PNUD de la investigación “La Segregación Residencial en la Argentina”.
¿Por qué es estratégico hacer política pública desde este concepto? “Porque permite ver la segregación residencial como el resultado del acceso desigual a un conjunto de recursos que son importantes para la reproducción social”, señala la investigadora cordobesa Florencia Molinatti, experta en SRS, en el marco del Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad (CIECS).
Desde este punto de vista, una política de urbanización lejos está de ser la erradicación de un asentamiento para trasplantar a sus habitantes a la periferia, donde acentúan su ciclo de marginación, pobreza y dependencia del asistencialismo. Antes que eso, se trata de “adoptar un concepto integral de hábitat, es decir, que exceda la creación de vivienda”, explica Molinatti.
Implica proveer a ese espacio vivencial de la infraestructura básica; la accesibilidad al resto de la ciudad; servicios de salud, seguridad y educación; y acceso a fuentes de recreación, información y cultura. De lo contrario, el relato político de “la justicia social” y la “igualdad de oportunidades” no se realiza.
Marca la experiencia. “A los gobiernos locales no le interesa (este tema), inclusive se dificultó mucho conseguir información sobre las políticas ejecutadas por el Gobierno, principalmente Provincial”, señala Molinatti, quien realizó su tesis doctoral sobre el programa denominado “Mi Casa, Mi Vida”, que dio origen al concepto urbanizador conocido como Ciudades Barrio. Los resultados de esa experiencia de hábitat popular, iniciada bajo el gobierno de José Manuel De la Sota, llaman hoy a la reflexión sobre los profundos impactos que tiene la segregación residencial socioeconómica. (Ver abajo "Una experiencia controvertida")
“En términos de cantidad de villas —definida por el aspecto dominial del territorio— y de la población que en ella reside, el programa Mi Casa, Mi vida incidió positivamente. Sin embargo, se conformaron otros barrios marginales, en este caso provistos por el gobierno, con la mínima infraestructura interna e idénticos problemas de acceso”, evalúa PNUD de la experiencia cordobesa.
Un rol central de estos procesos de marginalización urbana lo cumple el sistema de transporte urbano. “Si bien las Ciudades Barrio cuentan con líneas de colectivo más próximas a su domicilio, el número de líneas se redujo casi un 30%. Mientras antes contaban con 5 líneas promedio en un radio de 1.000 metros, posteriormente al traslado, ese número disminuyó a 3,5”, agrega Molinatti.
Los riesgos cada vez más emergentes de no hacer política pública en base a esta visión ampliada del hábitat son la ocupación informal creciente del suelo, el crecimiento de bolsones de pobreza y de presión sobre las necesidades de gasto asistencial.
¿Por qué cuesta que los gobiernos asuman esta realidad? “La política habitacional, por ser dependiente de las dinámicas de valorización del mercado de suelo y del negocio inmobiliario, se ha visto, en gran medida, ‘obligada’ a aceptar la formación de enormes extensiones de vivienda social, que permiten economías de escala, en la periferia urbana donde el suelo es más barato”, concluye Molinatti. (Ver abajo "Territorios de relegación urbana")
CIUDADES BARRIO: UNA EXPERIENCIA CONTROVERTIDA
En el año 2003, la gestión del gobernador José Manuel De la Sota, inició la política socio habitacional “ciudad barrio” como forma de respuesta a una necesidad de vivienda social en la ciudad de Córdoba. Bajo el Programa de Hábitat Social “Mi casa, mi vida”, financiado por el BID, se buscó erradicar villas y asentamientos de los márgenes del río Suquía. En cinco años se inauguraron 10 ciudades barrio y se entregaron viviendas como ampliación de barrios ya existentes. Los complejos tienen entre 200 y más de 600 viviendas cada uno (sumando más de 6.000 unidades totales). Las casas son de 42 m2 para familias de un promedio de seis personas por hogar.
“Las ciudades barrio fueron construidas en zonas que ya con anterioridad tenían los mayores índices de Segregación Residencial Socioeconómica por pobreza: porcentaje de necesidades básicas insatisfechas (NBI) igual o superior al 20% y educación promedio del jefe de hogar igual o inferior a siete años, reforzando la segregación preexistente”, señala el estudio ‘Córdoba en pedazos. Habitar/circular en contextos sociosegregados’, elaborado por María Eugenia Boito y Cecilia Michelazzo, investigadoras del Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad (CIECS). Este estudio incluyó trabajo de campo sobre 353 casos de los 10 barrios.
A más de una década de iniciada esta experiencia habitacional, los parámetros socioeconómicos, de inseguridad y de aislamiento integral que sufren los vecinos del área pone bajo la lupa el verdadero impacto social que tuvo esa política.
Bases endebles. Boito y Michelazzo marcan un hecho significativo del arranque de las ciudades barrio: “Los traslados (de las familias) los llevó a cabo la Gendarmería e inmediatamente cargadas en el camión todas sus pertenencias se procedió a demoler sus antiguas viviendas”.
Las nuevas urbanizaciones se ubicaron entorno al Anillo de la Circunvalación y se construyó un pórtico de entrada con el nombre de cada una. “Desde la planificación de esta particular condición socio habitacional, las fronteras que marcaban el adentro/el afuera y los límites de la circulación de los pobladores-destinatarios se fijaron con la fuerza de las piedras”, señala Boito. Además del pórtico, la mayoría de los complejos están alambrados total o parcialmente. Son menos los casos en que continúa la trama urbana con barrios vecinos.
Un aspecto clave que marcan las expertas del CIECS es que cuando se habla de segregación residencial no sólo se hace referencia a la concentración espacial de las personas que se encuentran en similares condiciones socioeconómicas, sino también “a la relegación de las clases vulnerables a terrenos desfavorables por la inaccesibilidad de los servicios, el paisaje y el ambiente degradado”. Asimismo, hay un componente de segregación social que lleva a “la estigmatización de quienes habitan esos espacios, junto a la disminución de probabilidades de interacción entre miembros de diferentes clases sociales”.
Las ciudades barrio están radicadas a una distancia de entre 8 y 15 kilómetros respecto del centro. Según el estudio del CIECS, 78% de sus habitantes depende del sistema de transporte público. “Al destierro de la exciudad que han vivenciado los pobladores de estas urbanizaciones, se suma la desigualdad en las posibilidades de traslado, que potencia la discriminación. No moverse, no transitar y no mezclarse son parte de una política de apartheid”, señalan Boito y Michelazzo.
Encerrados en el abismo. Para la mayoría de los casos relevados por la investigación ‘Córdoba en pedazos’, el propio barrio es considerado “el lugar más feo de la ciudad”. Según fundamenta el estudio, los motivos para esta consideración refieren fundamentalmente a la existencia de “barritas”, “tiros”, “robos”, “drogas”, “peligros”, entre otros. Estos hechos acarrean también sentidas imposibilidades: “no se puede salir” o “dejar salir a los hijos”, “no se puede entablar diálogos”, “hacer nada” o directamente “no se puede vivir acá”. Cuando se indagó la experiencia de los vecinos respecto de la infraestructura, la disconformidad se asoció a argumentos como: “no entran los médicos”, “cuando llueve, no hay luz ni agua”.
Un 27% de los vecinos que habitan en las ciudades barrio elegirían vivir en las sierras: “es mi sueño cambiar de aire”, “por la paz, descanso, otro trato”, “porque hay gente buena, menos gente, cerca del río”. Sin embargo, otro 25% reconoce que su actual casa es la opción: “tengo mi casita que antes no tenía”, “es mi barrio, es mío y tengo lo mío”.
Cuando el gobierno provincial lanzó esta política de urbanización, a la hora de adjudicar las viviendas lo hacía en los siguientes términos: “Es el techo de tus sueños”. Para los expertos en Segregación Residencial, una de las mayores distorsiones de las urbanizaciones de modelo apartheid es condenar a sus habitantes a una “única frontera de lo posible” y a la par no garantizarles los bienes públicos que le permitirían superar por si mismos esa forzada frontera.
TERRITORIOS DE "RELEGACION URBANA"
La doctora en Demografía Florencia Molinatti es una de las expertas cordobesas que más conoce sobre Segregación Residencial Socioeconómica (SRS). Con ella profundizamos sobre el concepto y su aplicación en la realidad local.
-¿Qué indicadores se consideran para medir la Segregación Residencial Socioeconómica (SRS)?
- Los criterios de diferenciación socioeconómica más utilizados son ingreso o renta, escolaridad, condiciones materiales de vida, mercado de trabajo, acceso a bienes y servicios públicos urbanos, y en menor medida, indicadores socio-ocupacionales e indicadores de posición socioeconómica.
-¿La SRS supera otras mediciones como la de déficit habitacional?
-No, no viene a superar al indicador de déficit habitacional, sino a complementarlo y complejizarlo porque capta otras dimensiones de la realidad social. La SRS permite visibilizar distribución espacial desigual y entender cómo esta desigualdad territorial afecta las oportunidades y refuerza las desigualdades sociales existentes.
-¿Qué factores determinan que la segregación avance en un sentido positivo o negativo?
-Si bien es imposible aportar un único mecanismo promotor de la SRS, pueden identificarse tres principales grupos de causas: mercado de trabajo y estructura social, mercado inmobiliario y el poder regulador del Estado, ya sea a partir de la legislación urbana o de la construcción de vivienda social. La ciudad de Córdoba ha experimentado, desde finales de los años ochenta, una serie de transformaciones cualitativas en la estructura urbana que se manifiestan en un proceso de expansión suburbana, el cual se produce conjuntamente con la reestructuración del espacio metropolitano, la concentración económica y la localización selectiva de nuevas inversiones privadas, fundamentalmente en la periferia urbana. Este proceso se evidencia en urbanizaciones cerradas (countries y barrios cerrados), loteos con o sin plan de vivienda, complejos de viviendas subsidiados por el Estado, y cooperativas de viviendas con fondos públicos y privados.
-Su tesis doctoral se centró el Programa “Mi Casa, Mi Vida”, que dio origen a las llamadas Ciudades Barrio. ¿Cuál es su evaluación general sobre esa experiencia?
-Este programa constituye una de las políticas habitacionales más importantes de los últimos tiempos, no sólo por su magnitud sino también por las implicancias políticas, sociales y culturales que ha tenido para la sociedad cordobesa. El impacto más tangible y visible lo constituye la reducción en el número de villas miseria, como así también en el número de hogares que en ellas residen. Mientras el primero disminuyó un 35%, el segundo lo hizo en casi un 50%. Este retroceso se explica, mayormente, por las 62 erradicaciones realizadas en el marco del programa, 49 de las cuales fueron totales.
Ahora bien, los traslados de las familias beneficiarias, con las consiguientes demoliciones de los antiguos espacios residenciales, tendrían que haber significado la reducción del déficit de vivienda social, especialmente el cuantitativo. Sin embargo, la comparación de los resultados censales antes y después del traslado sugiere lo contrario. Sólo el indicador referido a las viviendas irrecuperables disminuyó, casi del 10%. El resto de los indicadores presentaron significativos aumentos, particularmente el número de familias que cohabitan con otras familias
-¿Y cómo fue el impacto de las Ciudades Barrio en la vida concreta de sus habitantes?
-Hay un punto clave: mientras casi la mitad de los antiguos asentamientos se encontraban en las áreas pericentral e intermedia de la ciudad –a menos de 6,5 km del centro–, gran parte de estos nuevos barrios pasaron a ser las últimas urbanizaciones de la mancha urbana, colindando con zonas de uso rural. La localización periférica de estas urbanizaciones, sumada a su gran escala –en promedio albergan entre 1.300 y 2.800 personas– constituyen lo que Loïc Wacquant definió como verdaderos “territorio de relegación urbana”. Es decir, territorios que, además de tener altos grados de marginalidad y exclusión social, sufren la estigmatización territorial que presenta propiedades análogas a las de los estigmas corporales y morales. Esta estigmatización territorial también se hace presente en lo referido al acceso al trabajo y a la consecuente dependencia con el asistencialismo estatal.
