El reciente anuncio del Presidente, la publicación del Decreto 683/2018 que modifica el Decreto 727/2006 de reglamentación de la Ley de Defensa, y las ideas que circulan no oficialmente sobre la nueva Directiva de Política de Defensa, dan cuenta que, una vez más, la política de defensa no se construye con todas las fuerzas políticas a fin de dotarla con sentido estratégico y de perdurabilidad en el tiempo.
Sin el acuerdo de todos los sectores, se evidencia una vez más que el gran problema de la defensa argentina, estriba en que no hay percepción de amenaza que la justifique, ni dirigentes convencidos de que es un elemento ineludible de un país que pretende tener alguna voz y estatura en el diseño del mundo que viene. Ninguno de los proyectos nacionales –si los hubo– de los gobiernos últimos, incluyó la defensa nacional como parte integrante del mismo.
Pero además, existe en ciertos sectores de la sociedad y de la dirigencia un temor residual a que las FF.AA. no se hayan democratizado y no estén enteramente al servicio del bien público. En este sentido, no importa cuan evidente sea que esa transformación se haya verificado, el caso que el temor existe y aflora en el debate.
Falta de percepción de amenaza, escasez de recursos por otras urgencias nacionales y sectores que siguen desconfiando de lo militar, se combinan para que en la actualidad Argentina tenga una seria debilidad en términos de defensa. Cada gobierno se siente con la libertad de realizar cambios que después no puede sostener con recursos ni política efectiva.
Es por eso que este nuevo decreto no plantea cambios significativos ni resuelve el problema de nuestra defensa.
Cambios. El Decreto 683/18, modifica el Decreto 727/2006 (reglamentario de la Ley de Defensa de 1988) y deroga el Decreto 1691/2006, que fijaba las direcciones para la organización y funcionamiento de las FF.AA. en función de aquél.
En primer lugar, adecua la misión principal a lo que establece la Ley de Defensa: agresión externa, en lugar de agresión externa estatal. Para evitar toda sospecha de “policialización” del instrumento militar, el segundo párrafo precisa que el cumplimiento de dicha función primaria debe ajustarse a todos los límites de las leyes de Defensa, Seguridad Interior y la Ley de Inteligencia Nacional. Esto asegura que las FF.AA. no se harán cargo de la seguridad pública de la Nación, tal como lo establecen las leyes vigentes.
La adecuación era necesaria y la ley de 1988 no se hizo pensando habilitar a las FF.AA. a intervenir en la seguridad pública, sino todo lo contrario.
Lo que define al Instrumento Militar como brazo armado de la Nación es su vinculación con las amenazas externas y los medios que utiliza el eventual enemigo. No tenemos capacidad de elegir el enemigo que atente contra nuestros intereses. Lo relevante es tener el instrumento con capacidad de disuadirlo o repelerlo. Históricamente las amenazas externas eran de los Estados, pero los conflictos actuales no tienen a los Estados como protagonistas y pueden amenazar a nuestro país, sus intereses y ciudadanos.
Se ha dado el caso de objetar ejercicios internacionales en defensa de intereses argentinos porque el enemigo con el que se enfrentaba en tal ejercicio no era un Estado. Lo que le interesa al país es la defensa del interés. Y la manera de enfrentar un conflicto en el exterior que tienen los países son sus Fuerzas Armadas. No entrenarlas para ello, hace que ante la eventualidad, debamos recurrir a otras fuerzas amigas para defender algo que nos interesa. Esas fuerzas priorizarán sus intereses antes que los nuestros.
El segundo cambio del decreto es que asigna a las Fuerzas Armadas la posibilidad de custodiar objetivos estratégicos junto a las Fuerzas de Seguridad. La responsabilidad de este objetivo,según la Ley de Defensa, la tienen Gendarmería y Prefectura. Estas instituciones tienen el entrenamiento y los medios para realizar esa custodia.
Asignar nuevas funciones a Fuerzas cuya capacidad actual está tan deteriorada, no resuelve, sino que corre el peligro de distraer. Deberán capacitarse integrantes de las Fuerzas Armadas y equiparlos para una tarea que realizan las Fuerzas de Seguridad. El magro presupuesto para defensa, deberá dividirse también para esas misiones. El resultado es continuar debilitando la función defensa a favor de la función seguridad.
Hay otro peligro en esta nueva función que genera alerta en algunos analistas. No es lo mismo asignar a las Fuerzas Armadas la custodia de una usina nuclear que la de un recurso como la minería o el petróleo (Vaca Muerta). Estos últimos pueden colocar a las Fuerzas en situaciones de conflicto social, complicando el significado de “custodia”. Tal como dijimos, no hay adiestramiento ni procedimientos para ello y la colisión con la Ley de Seguridad Interior es más próxima.
Operaciones. Asimismo, el Decreto considera cuatro tipos de operaciones militares: en defensa de intereses vitales; en el marco de Naciones Unidas (operaciones de paz); en defensa a la comunidad nacional e internacional; y en los casos previstos por la Ley de Seguridad Interior (esto es principalmente apoyo logístico a las Fuerzas de Seguridad). Es decir, toma los cuatro criterios de la Ley de Reestructuración de las FF.AA. del 1998 (24.948).
Quedan fuera varias operaciones de las FF.AA., que según la información extraoficial, se incluirían en la Directiva de Política de Defensa: la vigilancia y control para alerta estratégica de los espacios soberanos, básicamente el espacio exterior y el territorio marítimo; el apoyo a la política exterior; la asistencia logística a la actividad antártica; y la contribución a la generación del conocimiento científico.
También resulta significativo subrayar que al derogar el Decreto 1691/06, se elimina una de las operaciones que se atribuían a la defensa nacional: participar en la construcción de un sistema de defensa subregional. Considerar la posibilidad de contribuir a una Fuerza Subregional, abre una puerta a compartir capacidades y apuntar a la alternativa de pararse en el mundo con nuestros vecinos de aliados. Claramente esto no formaría parte del proyecto nacional de este gobierno y queda la esperanza que la Directiva apunte al menos a fortalecer lo existente como la Fuerza Binacional Cruz del Sur con Chile.
Por otra parte, la derogación del Decreto mencionado diluye la diferenciación entre misión principal y misiones subsidiarias. El nuevo Decreto habilita que la planificación (adiestramiento, dotación de medios, capacitación) incluya estas misiones subsidiarias, quitándole prioridad a la función principal.
En consecuencia, acentúa la línea de posibilitar un mayor debilitamiento de la función defensa en favor de la política de seguridad. Ante recursos escasos, la priorización toma relevancia. Podrían elegirse militares más adiestrados para conducir medios logísticos de apoyo a las Fuerzas de Seguridad que soldados preparados para amenazas externas. Comprar un avión de transporte en lugar de un avión caza.
Logística. En relación a la Directiva de Política de Defensa Nacional, que anunció el Presidente y refirieron algunos funcionarios aludiendo a una reestructuración de las FF.AA., se deduce de sus expresiones y los trascendidos a la prensa que mantiene la línea de estos decretos en cuanto a reforzar la posibilidad de que el aporte de la política de defensa a la de seguridad en modo logístico se priorice, con las limitaciones legales incorporadas. Incluiría además, apoyo a la seguridad en las fronteras.
Habría referencias a un nuevo redespliegue y reestructuración, quizás necesario, pero poco creíble después de tantas veces anunciado. Cualquier cambio en ese sentido requiere, sostenimiento en el tiempo, financiamiento y amplia evaluación y consideración del impacto político y social de los cierres que se planteen. De lo contrario, volveremos a encontrar un conjunto de palabras que no tengan posibilidad de ponerse en práctica. Los decretos anteriores no lograron cambios concretos y transformadores en este sentido.
Basta recorrer las unidades, como la de ingenieros militares, que por falta de recursos tienen sus camiones sin salir, sus importantes maquinarias sin utilizar y por lo tanto, su gente sin adiestrar. Más que reestructurar hay que activar con financiamiento.
En todo caso, la Directiva de Política de Defensa Nacional, debiera superar el hecho de ser un conjunto de expresiones de deseo, como lo fueron las anteriores. Una verdadera política de Estado, debiera evaluar el cumplimiento de las anteriores y sobre esa evaluación, mejorar la nueva, en función de lo que falta y de nuevos rumbos si fuera necesario.
Se pierde, una vez más, la oportunidad de juntar a las fuerzas políticas del país para resolver nuestra defensa y su instrumento militar. No son cambios legales los que se necesitan, sino hacer la defensa parte de un proyecto nacional, darle sentido de propósito y recursos y medios adecuados a las amenazas del siglo XXI, respetando la vocación pública implícita en la profesión. Nada de esto existe, y se amontonan las normas sin lograr promover acciones que cambien la actual situación, que solo avanza hacia el deterioro.
Novedades y debilidades
- La misión principal de las FF.AA. es el empleo contra las agresiones de origen externo. Se elimina que sea de “origen externo estatal”.
- Se especifican cuatro tipos de operaciones militares, para las cuales se podrá adiestrar, equipar y capacitar a las FF.AA.: defensa de intereses vitales, misiones de Naciones Unidas, apoyo a la comunidad nacional e internacional, y apoyo a las actividades de seguridad interior según prevé la Ley de Seguridad Interior. En el régimen normativo anterior, solo se podía adiestrar, equipar y capacitar para la función principal y para una quinta que incluía la construcción de una fuerza subregional. Estaba prohibido para las de apoyo a la Seguridad Interior y solo con remanentes para las otras dos.
- Se asigna a las FF.AA. la posibilidad de custodia junto a las Fuerzas de Seguridad, de objetivos estratégicos definidos por el Poder Ejecutivo.
- Se suma a las misiones militares de alistar, adiestrar y sostener, todas las incluidas en el régimen normativo.
- Se deroga como una de las operaciones a la construcción de una fuerza subregional.
Debilidades
- No se construye con todas las fuerzas políticas.
- No atiende el problema actual de recursos.
- Asigna nuevas funciones (custodia de objetivos estratégicos), cuando aún no pueden cumplimentar las primarias y esenciales.
- Permite la posibilidad de subordinar las prioridades de la Política de Defensa a las de la Política de Seguridad en un contexto de escasez de recursos. Esto puede debilitar aún más la defensa.
- Siempre es mejor contar con una Directiva de Defensa, al menos hay una hoja de ruta. Pero lo que hace la diferencia es las acciones que la acompañan y los recursos asociados a ella. Si no, es solo la expresión de voluntades.
*Politóloga UCA, especialista en Seguridad Internacional, Defensa e Inteligencia.
