El modelo nacional-popular de políticas macroeconómicas en la Argentina propone políticas redistributivas expansivas y es, en forma simplificada, un modelo keynesiano con desempleo y capacidad ociosa.
La premisa para que políticas expansivas sean efectivas es la existencia de una moneda estable. Ante una larga historia de excesos fiscales y monetarios, se convive con elevada inflación; así, aún con capacidad ociosa y desempleo, una política fiscal expansiva financiada con emisión monetaria genera expectativas de inflación y remarcaciones automáticas de precios. Asimismo, la expectativa inflacionaria aumenta la demanda de dólares y la brecha del tipo de cambio. Para achicarla el gobierno vende dólares (reservas) y emite deuda en pesos para esterilizar la emisión; esto refuerza la expectativa de inflación por el incentivo que tiene el gobierno para licuar la deuda con más inflación. No es que la política expansiva necesariamente no funciona, sino que una importante parte del impulso se pierde vía inflación.
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El principal período en que este enfoque funcionó bien fue en 2003-2008, período justamente de elevados superávits fiscales. Ayudó a ello la baja inercia inflacionaria heredada del periodo de convertibilidad, la fuerte recuperación de actividad y la recaudación, y las importantes subas en los precios de los commodities de exportación del período. En ese contexto, el aumento en el gasto público con fines redistributivos y de fomento del consumo, amplificado por la mayor oferta monetaria y de crédito doméstico contribuyeron a mejorar la demanda agregada y el consumo sin alimentar expectativas inflacionarias ni una corrida hacia el dólar.
La visión de desarrollo nacional-popular también sostiene que la “restricción externa” de la balanza de pagos (escasez de divisas para solventar el proceso de crecimiento industrial intensivo en insumos importados) es una característica de la Argentina derivada de su estructura productiva. De ahí la recomendación del proteccionismo para inducir una estructura productiva equilibrada que mitigue la restricción externa vía sustitución de importaciones. La sustitución de importaciones es además percibida como una política más empleo intensiva facilitando el objetivo redistributivo. Sin embargo, el proteccionismo no ayudó a generar un sector industrial competitivo con balance de divisas favorable. En cambio, tuvo consecuencias desfavorables para la restricción externa: 1) alejó a la economía de las cadenas de productividad globales impactando negativamente en la competitividad externa; y 2) el proteccionismo impulsó un tipo de cambio más apreciado perjudicando así a la producción e inversión en el sector transable eficiente.
El enfoque intervencionista suele además reemplazar al mercado fijando precios considerados estratégicos como la tasa de interés, el tipo de cambio y las tarifas; ello también agudiza el problema de la restricción externa. Al fijar el tipo de cambio y la tasa de interés (debajo de la inflación) suelen inducir desequilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos lo que implica endeudamiento neto (caída de reservas internacionales) y-o de control de cambios. A su vez el control o cepo cambiario restringe el potencial productivo y de generación de empleo al limitar la oferta de insumos importados. La fijación de tarifas de infraestructura por debajo de los costos de producción activó procesos de descapitalización y aumento del déficit comercial externo de energía.
Por otro lado, el enfoque liberal estuvo caracterizado por apertura comercial y financiera, flotación del tipo de cambio, regulación pro-mercado de servicios de infraestructura y procesos de estabilización basados en “ortodoxia macroeconómica”. En la práctica la ortodoxia fiscal fue moderada, la restricción monetaria fue mayor que la fiscal, la flotación del peso fue acotada, la apertura financiera fue mayor que la comercial y la regulación de infraestructura se focalizó en las tarifas mas que en el régimen de competencia. Pero ¿fue así en la práctica?
Aunque los programas de estabilización plantearon la restricción fiscal, en los hechos la misma fue gradualista y-o no se ha sostenido - salvo con el plan de convertibilidad en los 90s. En general además ha habido más restricción monetaria que fiscal; ésta inconsistencia de políticas implicó suba de tasas de interés con impacto negativo en la oferta de bienes y la inversión. También fomentó el carrytrade (arbitraje de fondos de corto plazo que ingresan al país para beneficiarse del diferencial de tasas de interés) que trajo aparejada apreciación cambiaria, aumento del consumo y deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. La contrapartida fue mayor endeudamiento y con frecuencia salidas de capitales. La potencial insostenibilidad, sumada a algún shock externo, gatilló interrupciones bruscas de los flujos de capitales conduciendo a fuertes devaluaciones, caídas del salario real, ajuste fiscal vía el mercado y dificultades para el servicio de deuda (a menudo conducentes a restructuraciones).
Si bien la flotación del tipo de cambio ha sido el laitmotiv de la visión neoliberal, en los hechos la flotación ha sido más la excepción que la regla. El “miedo a flotar” guarda relación con la inestabilidad de la moneda que hace que ante la devaluación de la moneda se gatillen aumentos de las expectativas inflacionarias. Es la otra cara de la moneda por la cual el tipo de cambio es usado como ancla nominal de los precios. Tal vez con menor ímpetu, el miedo a flotar también surge del riesgo de una rápida apreciación impulsada por flujos de capitales de corto plazo con impacto negativo en la competitividad externa. Si bien se entiende que el banco central intervenga para evitar volatilidad cambiaria asociada a la volatilidad de los flujos de capitales es difícil distinguir ex-ante la naturaleza de los flujos de capital (temporaria o permanente). Los excesos de intervención terminan generando pérdidas de reservas y atrasos cambiarios apartando a la economía real de su equilibrio externo; el mismo se alcanza eventualmente tras bruscas reversiones de precios relativos y con alto costo social y económico.
¿Un gobierno nacional y popular?
La integración comercial contribuye a mejorar la productividad vía modernización y especialización de procesos productivos, incorporación de nuevas tecnologías, movilización de inversiones, etc. Sin embargo, salvo en los 90s que hubo un conjunto de cambios favorables para el clima de inversión y durante el gobierno de Frondizi, no se lograron atraer inversiones importantes en el crítico sector transable. La reconversión de la estructura productiva se ha visto además restringida por mercados laborales poco flexibles y un sistema financiero poco profundo al dificultar la reasignación de factores productivos entre sectores y empresas. Como consecuencia de ello, los procesos de apertura estuvieron asociados a mayores déficits de la cuenta corriente sin contrapartida de mayor inversión y empleo.
En resumen, salvo en los períodos donde primaron los equilibrios presupuestarios, ninguna de las visiones de estabilización funcionó bien. En la raíz del problema está la larga historia de desbalances en las finanzas públicas. Con finanzas públicas ordenadas y una moneda estable ambos modelos podrían haber funcionado relativamente bien- tal vez no para revertir la decadencia pero al menos para evitar los ciclos bruscos que caracterizó a la economía argentina en el último medio siglo. Tanto las políticas keynesianas como la estrategia de estabilización ortodoxa serían más efectivas en presencia de una moneda estable. Hace falta abandonar la idea del estado que todo lo puede independiente del sistema productivo que lo sostiene.
La economía política de la estabilización debería observar una serie de principios: la consistencia inter temporal de políticas requiere consensos básicos inter partidarios; y la credibilidad de las políticas se construye con planes consistentes y determinación política sostenidos en el tiempo. Más allá del enfoque aplicado, la sustentabilidad política de los programas requiere, además de los equilibrios presupuestarios, cuidar pragmáticamente el empleo monitoreando para ello la competitividad externa y el balance entre ahorro e inversión.
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También caben algunas reflexiones sobre inconsistencias internas de las dos visiones. Los defensores del modelo nacional-popular deberían evaluar hasta qué punto la restricción externa es autoinfligida a través de: políticas que alejan al país de su frontera de posibilidades de producción; fijación de precios con independencia de la estructura de costos; intervención de la tasa de interés y el tipo de cambio sin tener en cuenta el equilibrio externo y el balance ahorro-inversión. A su vez, los que proponen el modelo liberal deberían considerar que: la estrategia de apertura comercial contemple la importancia de las reformas estructurales complementarias (sin las cuales el desempleo puede desestabilizar el programa); la estrategia de apertura financiera evalúe posibles restricciones a los flujos de capital de corto plazo (al menos mientras no se estabilice la moneda); y la gestión cambiaria internalice los riesgos de intervención sobre todo cuando los déficits de cuenta corriente no están correspondidos con mayor inversión en el sector transable.
* Daniel Oks. Economista de la UBA, Doctor en Economía Universidad de Oxford. Ex Economista Líder del Banco Mundial y Ex Gerente de Análisis Financiero del BCRA.
