El periodismo es obsesivo con la cúpula del Estado. Los presidentes y los ministros son las figuras mediáticas de la realidad estatal. Pero lo decisivo está en la base.
Es difícil para un ministro cambiar las prácticas estatales y, si además duran poco, su capacidad es menor. Solo dos de los ministros que asumieron con Javier Milei siguen en su mismo cargo. Apenas cinco de veintiún ministros aguantaron todo el mandato de Alberto Fernández. Y con Mauricio Macri, de veintidós ministros, solo seis ocuparon ese cargo hasta el final.
Por eso, si bien la agenda está formada por las voces de esa primera línea de políticos y funcionarios estatales, las políticas públicas reales están en las manos de la base del Estado, eso que la literatura académica llama la burocracia de nivel de calle.
Cuando los ciudadanos nos relacionamos con el Estado no hablamos con un ministro. Nuestra experiencia vital de la política de seguridad son las comisarías y los policías en la calle, de la política educativa es el personal docente en las aulas, de la política impositiva es la trama de empleados que supervisa y gestiona los impuestos, y de la política sanitaria es el personal de los hospitales, entre tantos ejemplos. Son empleados con un “poder pequeño” que para el ciudadano es enorme, mucho mayor del que indica el lugar en el organigrama de su interlocutor. Ellos hacen, en última instancia, el delivery de las políticas públicas reales. “Lo que los ciudadanos reciben del gobierno es lo que los burócratas de nivel de la calle les dan”, dice Michael Lipsky, creador del concepto de burócratas de nivel de calle. “Son las manos y los oídos del Estado”, dicen Ángela Suárez Díaz y otros investigadores mexicanos.
Estos empleados no la tienen fácil, explica Lipsky. Suelen tener presiones ambiguas de sus superiores, un nivel escaso de recursos y la presión intimidante desde lo físico y psicológico de las personas que exigen respuestas.
SIN RECONOCIMIENTO SOCIAL
En la Argentina, la investigadora Luisina Perelmiter examinó “el mundo de la vida” de algunas porciones de nuestra burocracia a nivel de calle. Para ella, estos empleados y funcionarios son “verdaderos hacedores de las políticas públicas” que resuelven sus dilemas con “improvisación pragmática”. Dice que una de sus atribuciones claves es decir “no”: “Eso es costoso en términos personales pero lo tienen que hacer porque es su función, porque tienen que hacer que la política funcione y por su supervivencia personal”. El último libro de Perelmiter es De bobo, nada: Cómo funciona la Anses y por qué pone en cuestión los mitos contra el Estado, escrito junto a Pilar Arcidiácono.
A varias de esas ocupaciones laborales la prensa no las valora, sino más bien las defenestra. Existen antiguas referencias en el imaginario como las ficciones del cómico Antonio Gasalla: la enfermera Francisca, la maestra Noelia y la empleada pública Flora, con su compañera ‘La González’. Y esa imagen negativa, que los medios pueden amplificar, desgasta el salario emocional de esta franja estatal. Un efecto probable es que el bajo reconocimiento social influya en su orgullo y motivación.
Frente a eso, desarrollan estrategias para preservarse, entre otras cosas, para desconectarse moralmente de sus acciones. Pueden intentar limitar su contacto con el público, como hacía el personaje Flora, en especial cuando no tienen respuestas posibles.
El prejuicio tiene un rol central. Desarrollan criterios discrecionales que pueden estar sesgados por la cara de quien pide y no por la norma, lo que es “orientation to faces, not to rules”. Se usan los estereotipos como atajos cognitivos. Esa adaptación al contexto, donde también puede retenerse información, tiende a generar respuestas muy desiguales a la ciudadanía.
También los ciudadanos se dirigen a ellos muchas veces con rechazo y menosprecio, con prejuicios añejos sobre los empleados públicos: “los que viven de los privados”, “los ñoquis”, los “dueños del Estado”, etcétera.
ÁNGELES Y DEMONIOS
En ese lugar de interfase, estos trabajadores suelen desarrollar rutinas particulares para gestionar esas presiones contradictorias que es frecuente que reciban tanto desde la cúpula como de la ciudadanía. Es poco habitual que esas presiones ambiguas estén alineadas y existan todos los recursos de todo tipo necesarios. Por eso desarrollan guiones informales para actuar en distintas situaciones.
Además, a la base del Estado no se le suele consultar por la política pública a pesar de que, en gran medida, son la política pública. Son los que tienen real impacto en la vida de las personas. Pero en América Latina esa burocracia puede estar altamente politizada, atravesada por redes personales, inflada como subsidio al desempleo, con condiciones laborales precarias, con focos de corrupción extendidos que pueden generar una privatización informal de los recursos públicos y, también, frente a una ciudadanía que les desconfía mucho. Todo eso incita sordas tensiones entre ‘ángeles’ y ‘demonios’ en el interior de esta burocracia callejera.
Es frecuente también que desde la cúpula del Estado se anuncien políticas públicas decorativas, lo que genera una expectativa social que luego puede estrellarse contra los empleados públicos que están en esta primera línea de relación con la ciudadanía. Son procesos de integración excluyente: se integra desde el discurso y se excluye en la práctica.
PERIODISTAS EN LA BASE
Para un periodista, esta infantería estatal es esencial. Conocen la cocina de la salud, la educación, la seguridad, la política social o cualquier otra política pública. Les sirve también para chequear lo que dice un ministro. A veces incluso esos burócratas se relacionan con periodistas para acusar a los altos niveles de que ellos no puedan cumplir su labor como quisieran. La filtración es un recurso de reforma o resistencia a políticas que no les gustan pero no tienen el poder formal para oponerse en forma abierta. El contacto con los periodistas les permite compensar esa asimetría de poder interno, haciendo pública en forma anónima la información crítica.
Cuando las investigaciones periodísticas impactan en las prácticas estatales de base pueden producir reformas. El periodismo brasileño investigó la historia reciente de un instituto de menores en Río Grande do Sul. Los periodistas chilenos de Ciper, de Chile, investigaron a los médicos de los hospitales públicos y el desvío de su tiempo para atender sus consultorios privados; también cómo se concedían los permisos de construcción y su relación con los destrozos que provocó el terremoto de 2010. En Ecuador, periodistas de El Universo, revelaron una trama de la seguridad social que tenía infinitos agujeros para la compra de medicamentos.
Por eso, acercar nuestra cobertura a esa base estatal es también acercarnos a la ciudadanía. Necesitamos más periodistas de nivel de calle.
