El petróleo es un recurso fundamental que de riqueza virtual puede convertirse en uno de los resortes del desarrollo futuro.
La llamada Ley del Petróleo de 1997 reservó el monopolio del Estado nacional sobre el subsuelo, pero autorizó la concesión de la exploración, distribución, refinación y transporte del petróleo y sus derivados a empresas privadas, además de Petrobras, que antes tenía la exclusividad de las operaciones en esas áreas.
Para regular el sector se creó la Agencia Nacional del Petróleo (ANP). Dentro de los mismos lineamientos aparece el Consejo Nacional de Política Energética (CNPE), órgano de asesoría de la Presidencia de la República. En ese marco institucional, el gobierno determina el ritmo de apertura de nuevas áreas de exploración.
Otro aspecto importante de la legislación actual es la existencia de criterios que, en las licitaciones, favorecen a las empresas que se comprometen a comprar productos nacionales para los proyectos de exploración.
Ha tenido mucho éxito la experiencia de más de 10 años de funcionamiento de ese modelo. En 1993, producíamos 693.000 barriles de petróleo al día; en 2002, logramos los 1,5 millones de barriles; en 2009 alcanzamos los 2 millones de barriles. El principal salto de la producción se dio entre 1997 y 2002.
Los recursos obtenidos por el Estado fueron substanciales y mucho mayores que los dividendos distribuidos a los accionistas privados. El Estado recibió en 1999, como pago de bonos de asignación, regalías y participaciones especiales, cerca de 2 billones de reales. En 2007 fueron más de 17 billones, la mayor parte de los cuales se derivaron de participaciones especiales, susceptibles de ser aumentadas por medio de un simple decreto.
Entonces, ¿por qué cambiar ahora de régimen? El tema, de hecho, requiere discusión, dado el nuevo equilibrio de los riesgos posibles (menores) y de los ingresos esperados (mayores) que representa la capa ¨pre-sal¨.
Hay un punto respecto del cual parece haber convergencia: siendo voluminoso el rendimiento que sería generado por la exploración de la capa ¨pre-sal¨, gran parte de él en dólares, es prudente crear un fondo soberano. Eso para minimizar dos efectos negativos: un gasto indiscriminado que impidiera a las generaciones futuras beneficiarse de los frutos de una riqueza natural común; y una valorización enorme del real, en detrimento de la competitividad de nuestra economía en general y de la industria de las exportaciones, fuera del petróleo, en particular.
Lo mejor sería hacer en Brasil algo en la línea de que hace Noruega con su fondo soberano. Aquí, ¿por qué no dejar la gestión en manos de la Tesorería Nacional y del Banco Central, que poseen equipos altamente especializados, bajo la supervisión de un pequeño grupo de personas designadas por el presidente y aprobadas por el senado, que presentaran cuentas anuales al Congreso y al Tribunal de Cuentas?
La legislación relativa al fondo podría prever el destino de sus ingresos financieros para el área de la educación, en especial investigaciones para el avance científico y tecnológico, particularmente en fuentes limpias de energía y en tecnologías que ahorren gas carbónico.
No obstante, el proyecto del gobierno de Lula no va por ahí. Para la gestión del fondo, la propuesta es crear un consejo con personas nombradas por el Presidente. Sometido al ejecutivo, sin reglas claras, el fondo podrá aplicar sus recursos en activos en Brasil o en el exterior, recursos que podrían acabar alimentando los presupuestos anuales y plurianuales del Estado, lo que abre el espacio para que haya injerencia política en su destino. Ciertamente no es éste el modelo noruego.
El riesgo mayor de politización todavía está en la creación de una nueva empresa estatal, Petro-Sal, subordinada directamente al ministerio de Minas y Energía. Sería este ministerio el que le indique al Consejo Nacional de Política Energética las áreas en las cuales se aplicara el régimen de reparto (incluso fuera de la capa ¨pre-sal¨). Sería el ministerio también el que indicara la dirección ejecutiva de la nueva empresa.
A Petro-Sal correspondería la presidencia del comité gestor que supervisaría cada proyecto de exploración, bajo el régimen de reparto. En suma, el nuevo arreglo reduce al mínimo el papel de la ANP, crea una empresa estatal más sin que se sepa de dónde saldrá su competencia técnica y le da muchos poderes al Ministerio de Minas y Energía.
En conclusión: sobran aspectos poco claros en el proyecto, sobre todo en cuanto a sus consecuencias, y falta todavía un debate prolongado y profundo para que podamos aprobar, con convicción y tranquilidad, una ley que pretende alterar un régimen de exploración hasta ahora exitoso. Es preciso discutir más y mejor, tanto en el Congreso como en la sociedad.
*Presidente de Brasil entre 1995 y 2002, distribuido por The New York Times Syndicate.
