Planes sociales: inversión récord con bajo impacto en la pobreza

Cada vez existe mayor consenso respecto de que la pobreza es un escenario más complejo que el que refleja la falta de dinero para cubrir la canasta básica.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que "la pobreza se refiere a la incapacidad de las personas de vivir una vida tolerable" y considera que “una existencia es tolerable” cuando “se puede acceder a la salud, la educación, el trabajo productivo y remunerado, la seguridad personal, la libertad política, al respeto de los derechos humanos y la participación en la vida comunitaria”.

Esta revisión del concepto de la pobreza, que impone una visión multidimensional del problema, hace que la medición tradicional con el método de la línea de pobreza (LP) sea una referencia valiosa pero, definitivamente, insuficiente. Los cálculos de LP establecen, a partir de los ingresos de los hogares, si estos tienen capacidad de satisfacer un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias esenciales. Sin embargo, el nivel de ingresos no refleja cabalmente las condiciones de vida reales y menos aún las carencias estructurales que impiden a esa población superar la pobreza.

Esta semana, el Indec informó que de acuerdo a la medición LP del primer semestre del año, la pobreza afecta a nivel nacional a un 27,3% de personas y la indigencia a un 4,9%. En el Gran Córdoba, los porcentajes llegan a 30,3% y 5,5%, respectivamente.

Lo estructural. Más allá de algunos puntos de diferencia  entre las mediciones de uno y otro periodo, lo cierto es que la pobreza se convirtió en la Argentina en un fenómeno estructural de larga data. Para los últimos 29 años -y a lo largo de nueve períodos de gobiernos con modelos económicos antagónicos- el promedio de pobreza arroja un 32,8%.

En este período, el gasto social como porcentaje del gasto público total no dejó de crecer. Hacia el final del mandato de Raúl Alfonsín era del 52,3%; en la era Menem, 64% promedio; en los doce años del kirchnerismo, 69% promedio y para el Presupuesto 2018 del gobierno de Macri, 70%. Enfoque y sensibilidad social, aparentemente, no le faltó a ninguna administración. Sin embargo, los resultados no aparecen.

¿Ineficiencia o impericia? “Existen dudas acerca de si ese incremento se ha hecho en base a una planificación estratégica, con medición y evaluación del gasto y del impacto que tiene sobre las familias o si ha sido el resultado de una sumatoria de distintos planes, programas y subsidios otorgados por distintos ministerios y secretarías dentro de los tres niveles de gobierno”, señala Marcos Hilding Ohlsson, de Fundación Libertad y Progreso, y autor de la investigación Un análisis de los planes sociales en Argentina.

El gobierno de Macri heredó de la gestión kirchnerista un total de 60 programas sociales diferentes, que reforzó en cantidad de beneficiarios y presupuesto asignado. Hoy alcanzan a más de siete millones de personas con aportes promedio de $7.000 mensuales.

“En lugar de generarse empleo genuino, se han aumentado fuertemente, tanto el empleo público como la cantidad de personas que reciben transferencias desde el Estado. Parte de esto tiene que ver con el sistema asistencial, donde una maraña de planes sociales no sólo ha fracasado en reducir la pobreza, sino que durante estos años ha generado lo que puede denominarse la trampa de la dependencia económica”, afirma el doctor Manuel Solanet en una investigación titulada La mejor política social es crear empleo.

Del total de planes sociales solo tres pueden entrar en la categoría de Programas de Transferencias Condicionadas (PTCs): la Asignación Universal por Hijo (AUH), el plan Hacemos Futuro (los ex Argentina Trabaja y Ellas Hacen) y las becas Progresar. Los PTCs surgieron a mediados de los 90 (con el plan Bolsa Familia, en Brasil, y el Progresa, en México) como una nueva herramienta para combatir la pobreza que genera incentivos para que las personas busquen desarrollarse y superar esa situación. ¿Consiguieron resultados en su versión nacional?

La realidad habla. La AUH es uno de los pilares de la política social argentina destinada a los niños y adolescentes más vulnerables. El 60% de la población de ingresos más bajos capta la mayor parte de sus beneficios. “Su impacto es significativo, aunque dista de ser determinante en términos de eliminar la pobreza o reducir la desigualdad”, admite un documento titulado Análisis y propuestas de mejoras para la AUH, que realizó en 2017 el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, en colaboración con Unicef, Cedlas y el Anses.

Sin embargo, la creciente cobertura de la AUH no fue acompañada por una reducción de la pobreza medida por ingresos en la niñez. Según Unicef, entre el 25% y el 32% del total de niños son pobres multidimensionales. Esto implica un valor que oscila entre 3,3 millones y 4 millones. El Indec, esta semana, fue más allá e informó que en el segmento de 0 a 14 años, la pobreza alcanza al 41%.

Con relación a la condicionalidad educativa, la AUH tiene un fuerte impacto positivo sobre las tasas de asistencia secundaria de los varones de entre 15 y 17 años; pero para las mujeres, no hay un efecto significativo sobre la asistencia.

“La evidencia sugiere que la AUH no parece suficiente para atraer a las niñas y mujeres jóvenes más vulnerables que todavía están fuera del sistema educativo”, admite el documento del Gobierno. Además, reconoce que sus resultados sobre las tasas de asistencia escolar primaria es “muy pequeño” y “prácticamente no es relevante” su condicionalidad en salud.

Adicionalmente, desde que se implementó el beneficio “hubo un incremento en los embarazos de menores de 15 años y en los embarazos de jóvenes de entre 15 y 19 años”, informa el Gobierno, aunque aclara que esta correlación no alcanza a explicar el resultado: “Para hacer esto -indica el estudio- deberíamos tener indicadores de los beneficiarios y un estudio profundo realizado entre madres jóvenes para ver si realmente generó un incentivo para quedar embarazadas”.

El complejo panorama se completa cuando se analiza el perfil educativo de los beneficiarios: alrededor del 70% de los titulares tiene secundario incompleto (una escolarización promedio de 9,5 años).

Sin horizonte. El otro programa social troncal es Hacemos Futuro, directamente vinculado al mundo del trabajo. En estricta reserva, algunos funcionarios nacionales aseguran que “este plan, más algunos otros menores que apuntan a la empleabilidad, contienen a unos 700.000 beneficiarios”. De ese total, solo 11.000 lograron incorporarse al trabajo formal por medio del programa Empalme instaurado por el Gobierno nacional durante 2017; este año se agregaron otros 7.700. A su vez, 30.000 están realizando cursos de capacitación en empresas o en el mismo Ministerio de Trabajo.

“Los beneficiarios no reúnen el perfil exigido por los empleadores; muchos no tuvieron un trabajo formal durante los últimos 10 años; además, subsisten prejuicios en los empresarios respecto de los trabajadores que vienen de los planes sociales", argumentan desde el Gobierno. “Los incentivos para las empresas no son suficientes, las empresas no pueden afrontar otros costos como los tarifazos y no hay condiciones de estabilidad para tomar personal”, responden desde el sector privado.

Fundación Libertad y Progreso investigó cuál es el nivel de “condicionalidad percibida” por el beneficiario que recibe un plan de este tipo: para el 60%, la única obligación que tenían era “hacer controles de salud periódicos a sus hijos”; un 54% respondió que la condición era “mandar a los hijos a la escuela”; sólo 12,7% afirmó “trabajar a cambio del plan” y 7,7% “buscar activamente trabajo”. No obstante, un dato interesante es que el 83,4% de los encuestados está de acuerdo con que “los que reciben un plan deberían hacer algo a cambio”.

“Las relaciones sociales canalizadas a través de planes sociales han contribuido a derribar el umbral de aspiraciones. Si bien se reclama por un trabajo digno, está claro que resulta difícil proyectar a mediano plazo o imaginar un futuro en el cual la asistencia del Estado no sea primordial para sostener la reproducción de sus condiciones de vida”, señalan las investigadoras Sandra Giménez y Carla Zibecchi en su informe El sentido del trabajo y la subjetividad de los beneficiarios.

“Esta dificultad de realizar proyectos a mediano plazo se manifiesta en las resistencias a pensar otros caminos posibles y, por ejemplo, acceder a financiamiento para microemprendimientos productivos ya que se teme perder los magros ingresos que ofrece el Estado”, agregan.

Unos 7,2 millones de personas reciben mensualmente del Gobierno nacional algún tipo de plan social o una pensión no contributiva. A esta cifra hay que sumarle los planes sociales provinciales y municipales. A la par, el Indec aseguró que se encuentran por debajo de la línea de pobreza  1,7 millones de hogares, los cuales incluyen 7,5 millones de personas.

Es evidente, que las cosas no están saliendo bien y se pueden agravar: sólo 7,8 millones de personas que trabajan en el mercado formal privado sostienen a 18,8 millones (entre planes sociales, jubilados y empleos públicos).

 

“HAY QUE INVERTIR EN POLÍTICAS SOCIALES DE CALIDAD”

“El Estado debe actuar por una cuestión moral pero también por una cuestión estratégica: invertir en políticas sociales de calidad es una táctica fundamental para garantizar un desarrollo económico sostenible del país”, afirma José Florito, coordinador del programa de Protección Social de Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec). PERFIL Córdoba, dialogó con el experto.

-¿Los planes sociales contemplan herramientas para independizar a los beneficiarios del asistencialismo?

-A diferencia de otros países de la región, la Argentina no tiene una impronta asistencialista en la diagramación de sus políticas sociales. De hecho, se caracteriza por el afán universal de sus prestaciones, a las que entiende como garantías de derechos y no como recursos condicionales a una situación concreta de vulnerabilidad. No obstante ello, hay varios programas que consisten en transferencias de ingreso con contraprestaciones laborales. Entre ellos, por ejemplo, están los que buscan que las personas se capaciten en oficios o terminen la escolaridad secundaria; los que las insertan en pasantías o prácticas laborales; o las que generan un proceso de mejora del currículum y articulan con las empresas o el sector público para facilitar una inserción laboral decente. A su vez, hay una intención de integrar estos programas en un proceso más amplio que incluya acceso a servicios de salud o educativos y planes para la formalización laboral en el caso de empleados informales.

-¿Cómo generar incentivos para que los beneficiarios puedan pasar a un estadio de cierta autonomía económico-laboral?

-La enorme mayoría de los receptores de programas e intervenciones de índoles sociales trabajan, pero lo hacen en el mercado informal, caracterizado por bajos ingresos e insuficiente protección social, o a través del cuidado y la realización intensiva de tareas domésticas, como es el caso de muchas mujeres. Entonces, las intervenciones de protección social deben pensarse como una estrategia integrada para fortalecer capacidades de las personas y que se puedan insertar en trabajos de calidad. Hay que tener en cuenta que muchas veces estas poblaciones son expulsadas del mercado de trabajo formal y en consecuencia ven sus derechos vulnerados, por lo que el Estado debe actuar por una cuestión moral pero también por una cuestión estratégica: invertir en políticas sociales de calidad es una táctica fundamental para garantizar un desarrollo económico sostenible del país.

-El Estado (en sus diferentes niveles) ¿invierte estratégicamente en formación para el trabajo?

-La formación para el trabajo incluye una serie de intervenciones que van desde la educación formal hasta las instancias de capacitación no formales y los programas de inserción laboral. En términos de déficit de inversión, es necesario que las provincias y el Estado nacional avancen en estrategias mancomunadas para incluir a poblaciones que actualmente están afuera del sistema educativo: niños menores de cuatro años en espacios de cuidado y enseñanza; personas en contextos rurales de difícil acceso; y particularmente adolescentes a partir de los 15 años, edad en la que empieza la deserción educativa. Por otro lado, también es necesario que los programas de formación para el trabajo, que dependen sobre todo de la Secretaría de Trabajo a nivel nacional y de las áreas de Trabajo de las provincias, se fortalezcan y se integren en un plan consolidado con una teoría de cambio y una mejor articulación con el sector privado.

 

MÁS INVERSIÓN SOCIAL Y MEJOR INFORMACIÓN

En las últimas semanas, el gobierno de Juan Schiaretti avanzó en el frente social tomando fuertes decisiones para contener las consecuencias que predice la profunda recesión en que ingresó la economía. Centralmente, ordenó un incremento del 39% en la inversión social (pasó de $ 9.000 millones a $12.500 millones). En ese paquete se incluyen planes, programas de empleo y boletos gratuitos. Entre las principales mejoras se encuentra el incremento de $770 a $900 del monto mensual a asignar a la Tarjeta Social, que asiste a 84.000 familias. Los beneficiarios podrán acceder a 16 productos de la canasta alimenticia con precios congelados, gracias a un acuerdo firmado con la Cámara de Supermercados. Adicionalmente, se reforzarán los programas de vivienda social, el Paicor, los planes de asistencia a madres y niños y los préstamos personales a través del Banco de la Gente. Hoy la Provincia administra 34 planes, entre el ministerio de Desarrollo Social, la secretaría de Equidad y Promoción del Empleo,  la secretaría de Transporte y el Paicor.

Por otro lado, la gestión de Schiaretti está dando pasos significativos a los efectos de poder medir la pobreza desde un concepto multidimensional. Para ello, la Dirección de Estadísticas realizó el Primer Monitoreo de Condiciones de Vida del Gran Córdoba, con el aporte de la Facultad de Ciencias Económicas (UNC). El operativo se realizó durante junio, julio y agosto en 1.300 viviendas donde se midió el impacto de los planes sociales no monetarios. Los resultados arrojaron que en virtud de esos programas, se reduce la indigencia en un 40% y la pobreza en 2,3%.

 

10 PROPUESTAS

Los resultados en términos de pobreza demuestran que el Estado debe tomar medidas urgentes. Ello no implica necesariamente aumentar la inversión social, sino mejorar el mecanismo de las transferencias condicionadas. Aquí las sugerencias de la fundación Libertad y Progreso:

1) Crear un organismo independiente, dirigido por académicos y controlado por la oposición política y organismos independientes, para evaluar y medir el impacto de los planes sociales.

2) Introducir mecanismos de corrección de errores que se cometen en el costo burocrático de cada plan, la eficiencia en la entrega y el objetivo buscado.

3) Reducir la cantidad de programas sociales.

4) Articular los programas con las provincias y los municipios.

5) No dejar que los planes nacionales sean distribuidos por Intendentes o por agrupaciones políticas.

6) Crear programas que apunten a no perdurar en el tiempo, con incentivos a dejarlos y acompañados con capacitación.

7) Crear programas enfocados en trabajo en blanco, con descuentos impositivos para empresas que contraten a los beneficiarios.

8) Incentivar la inversión a través de una mejor calidad institucional, reglas de juego claras, reducción de la burocracia y de los impuestos.

9) Crear programas que fomenten los micro-crédito con acompañamiento de gestión de los emprendimientos y de capacitación.

10) Involucrar en los proyectos al Tercer Sector (ONG) para evitar el clientelismo político.