La cuestión del desarrollo institucional ha pasado a ocupar, bajo el lema de “buen gobierno”, el centro del escenario del debate sobre la política de desarrollo. Desde hace aproximadamente una década, el establishment de la política internacional de desarrollo (en adelante EPID) ha empezado a reconocer las limitaciones de su política anterior, la cual hacía hincapié en “mejorar los precios” a través de “buenas políticas”.
Actualmente ha aceptado también la importancia de la estructura institucional que apuntala el sistema de precios. De manera especial tras la reciente crisis asiática, que en términos generales se interpretó como la consecuencia de unas estructuras institucionales deficientes, el EPID ha empezado a hacer un énfasis cada vez mayor en “la mejora de las instituciones” y a incluir lo que Kapur y Web llaman “condicionalidades vinculadas a la gobernanza”.
La ofensiva proviene actualmente de quienes creen que todo país habría de adoptar un conjunto de “buenas instituciones” (que, desgraciadamente, suelen equipararse de manera implícita a las instituciones de Estados Unidos), con algunos períodos transitorios mínimos (de cinco a diez años) para los países más pobres; diversos acuerdos en la OMC constituyen el mejor ejemplo de esto.
En apoyo de esta argumentación existe una literatura cada vez más abundante, especialmente la elaborada por el Banco Mundial y sus acólitos, que intenta establecer correlaciones estadísticas entre variables institucionales y desarrollo económico, con la supuesta causalidad yendo de las primeras al segundo.
La respuesta al interrogante de exactamente qué instituciones deberían incluirse en el paquete del “buen gobierno” varía de una recomendación a otra, siendo una de las causas de importancia no menor el hecho de que no entendamos completamente la relación entre unas instituciones concretas y el desarrollo económico. Sin embargo, este paquete de “buenas instituciones” suele incluir un sistema democrático, una burocracia y un Poder Judicial eficientes y libres de corrupción; una firme protección de los derechos de propiedad (privada), incluyendo los derechos de propiedad intelectual; unas buenas instituciones de control de la gestión empresarial –que cumplan en particular con los requisitos de transparencia informativa y leyes de quiebra– y unas instituciones financieras bien desarrolladas. Aunque se los incluye con menos frecuencia, se considera que también es importante contar con un buen sistema financiero público y un buen sistema de protección social y de instituciones laborales que proporcionen “redes de seguridad” y protección de los derechos de los trabajadores.
Los críticos sostienen que, aparte del hecho de que las instituciones financieras internacionales (IFI) no tienen un mandato oficial para intervenir en la mayor parte de las cuestiones de “gobernanza”, puede que las instituciones de los países desarrollados sean demasiado exigentes en relación con los requisitos financieros y de recursos humanos exigidos a los países en desarrollo. Algunos críticos sostienen también que algunas de estas instituciones pueden actuar contra las normas sociales y los valores culturales de algunos de los países implicados.
Muchos ponen el acento en la dificultad de realizar trasplantes institucionales, y cuestionan el intento de imponer una pauta institucional común a países que se encuentran en diferentes situaciones.
Los argumentos de estos críticos son buenos, pero en ausencia de ideas sobre qué instituciones son necesarias y/o viables y en qué condiciones, se corre el peligro de usarlos para justificar, sencillamente, cualquier statu quo existente en los países en desarrollo. ¿Cuál es, entonces, la alternativa?
Un posible enfoque consiste, evidentemente, en descubrir directamente cuáles de las instituciones con “mejores prácticas” resultan adecuadas para países en desarrollo específicos trasplantándolas y observando cómo funcionan. Sin embargo, tal como puede comprobarse a partir de los fracasos de las políticas de ajuste estructural en muchos países en desarrollo y de la transición económica en muchos países excomunistas, esto no suele funcionar y puede resultar muy costoso.
Otra alternativa para los países en desarrollo es esperar a que las instituciones evolucionen de manera espontánea. Podría argumentarse que la mejor manera de obtener instituciones que convengan a las condiciones locales es permitirles evolucionar con naturalidad, como ciertamente ocurrió en los países actualmente desarrollados (PAD) cuando eran países en desarrollo. Sin embargo, esa espontánea evolución puede llevar mucho tiempo. Además, dada la naturaleza del proceso evolutivo, no tenemos garantías de que esa manera de proceder acabe dando lugar a las mejores instituciones posibles, aun considerándolas desde la perspectiva de las exigencias nacionales específicas. Estas cuestiones, por lo tanto, nos señalan la tercera vía alternativa –mi preferida–, que consiste en aprender de la historia. De la misma manera que en el capítulo anterior hemos considerado la cuestión de las “buenas políticas” desde una perspectiva histórica, podemos, y deberíamos, extraer lecciones de la historia y no del actual estado de los países desarrollados en lo que concierne al desarrollo institucional. De este modo, los países en desarrollo pueden aprender de las experiencias de los países desarrollados sin tener que pagar todos los costes asociados al desarrollo de nuevas instituciones (una de las pocas ventajas de “llegar tarde”). Esto es importante porque, una vez puestas en pie, las instituciones pueden ser más difíciles de cambiar que las políticas. Esto ayudará también a los donantes que quieren incentivar la adopción de instituciones específicas por parte de los receptores de su apoyo financiero a decidir si los argumentos específicos del tipo “aún no estamos preparados” que les transmiten algunos de los gobiernos de los países receptores son argumentos razonables.
*Autor de Patear la escalera, Ediciones Granica (fragmento).
