En un país plagado de urgencias, hace tiempo que la educación parecía no preocupar a la sociedad argentina. Con la pandemia de covid-19 y el cierre de las escuelas, ya sea porque la organización familiar quedó jaqueada, porque las escuelas privadas también fueron perjudicadas, porque las familias tomaron mayor contacto con las clases o porque la pulseada por la presencialidad llegó a la Corte Suprema, el interés por la educación ha crecido.
Hay quienes piensan que el auge del tema ya se desvaneció, que lo único que nos importa a todos es que las chicas y los chicos estén en la escuela, socialicen y obtengan el título. Pero ¿es realmente así? Resulta fácil decirlo desde cierto lugar de privilegio, mientras la mitad de la población está en condiciones de subsistencia. La gente debe sobrevivir día a día al aumento de los precios, la inseguridad, las deficientes condiciones habitacionales o las complicaciones en la atención de la salud. ¿Debería a la vez participar, demandar calidad educativa, movilizarse?
Hay múltiples expresiones de que a la sociedad le sigue preocupando la educación: la búsqueda de buenas escuelas dentro del sector público, el crecimiento de la educación privada, la participación en las asociaciones cooperadoras o la existencia de redes de familias organizadas desde la pandemia. Las madres y los padres se preocupan por la institución a la que envían a sus hijos y saben cuando pasan de grado sin aprender mucho. Encuestas recientes muestran que, para la mitad de la población del país, la escuela es mala o inocua.
En cualquier caso, hay que mantener vivo ese interés. Más que indignarnos o echarnos culpas, desde las universidades, las empresas, las organizaciones de la sociedad civil, los partidos políticos y las instituciones educativas, y sobre todo desde el Estado, quienes tenemos alguna posibilidad de contribuir con la mejora educativa debemos aportar ideas y acciones. Porque el estado de la educación en nuestro país es muy preocupante.
Desde el regreso a la democracia, la Argentina ha avanzado mucho en la escolarización. En 2019, éramos el segundo país de la región con mayor cobertura en el nivel secundario. Casi todas las niñas y niños asisten a la escuela desde los cuatro años hasta la secundaria.
Llegar a esta cobertura implicó enormes esfuerzos presupuestarios, de infraestructura, equipamiento, acompañamiento a los estudiantes y formación docente. Un esfuerzo que no tenemos que dar por sentado. Es un gran logro que, sin embargo, tuvo importantes retrocesos con el prolongado cierre de las escuelas durante la pandemia.
Para muchos hogares, la escuela es un lugar de cuidado que habilita a los adultos para sus actividades laborales y puede proteger a la niñez y la juventud de la calle, el trabajo, la violencia, la enfermedad o la mala alimentación. Para las chicas y los chicos, la escuela es un lugar de encuentro social vital. De hecho, pese a que la escuela secundaria necesita cambios pedagógicos profundos y mejorar su diálogo con la cultura adolescente, hasta la pandemia la asistencia era elevada.
Pero aun así, existen enormes deudas en el cumplimiento de la obligatoriedad escolar y en el acceso a los aprendizajes prioritarios. Solo un 16% de los jóvenes llega al último año de la secundaria sin repetir y con los saberes fundamentales de Lengua y Matemática; y poco más de la mitad (56%) termina el nivel secundario.
En el nivel primario, en 2019, el 46% de los estudiantes de tercer grado no estaba adecuadamente alfabetizado, y el 64% se encontraba en el quintil más pobre (Unesco, 2021). Solo cuarenta y tres estudiantes de cada cien llegan a sexto grado sin repetir y con los aprendizajes prioritarios de Lengua y Matemática. Esto es analfabetismo institucionalizado: la Argentina pasó de ser locomotora en la alfabetización, con docentes egresados de nivel secundario y estudiantes de considerable nivel de pobreza, a furgón de cola.
Es que la escuela debe responder a distintas demandas. Lograr que los chicos adquieran los saberes fundamentales y la educación sexual integral, digital, vial, ambiental y financiera. Motivar a los estudiantes a leer, aprender y estudiar en un mundo en que los estímulos instantáneos nos saturan. Construir autoridad, mientras los padres y los políticos la pierden. Formar para el trabajo y contribuir con el desarrollo en un país con crisis económicas recurrentes.
Contener los efectos del aumento de la pobreza, las desigualdades, la segregación territorial y el deterioro cultural. Consolidar la democracia y educar en ciudadanía. Sin embargo, entre tantas demandas, se está haciendo difícil garantizar los conocimientos y capacidades fundamentales.
Todos somos responsables del estado de cosas. En algunos casos, las familias, cuando se desentienden de la escolaridad de sus hijos o faltan el respeto a los docentes. En otros, los docentes, que no siempre actúan acorde con la relevancia de su rol. Los sindicatos, cuando recurren excesivamente al paro. Los medios, que tratan la cuestión de manera superficial. Los políticos, que escatiman a la educación su lugar central en la agenda. Los “expertos”, que más que aportar soluciones nos volcamos a las críticas, creyéndonos que sabemos todo cuando en realidad estamos a años luz de las escuelas, hablando en jerga, cuidando el próximo contrato, proyecto o conferencia, nadando en ego. Cuando en realidad, los “especialistas” tenemos la responsabilidad de repensar las cosas, parar la pelota, mirar la cancha.
Si bien todos somos un poco responsables, el Gobierno tiene un lugar central. La educación es un problema colectivo frente al cual el Gobierno tiene la máxima responsabilidad. De él dependen la definición de las prioridades y estrategias, la designación de las autoridades y los equipos ministeriales, la distribución de los recursos, la implementación de políticas a escala, la coordinación de múltiples actores, la negociación y resolución de conflictos, la sistematización de la información y el monitoreo.
La educación es crucial para reducir la pobreza, promover el desarrollo económico, consolidar la democracia y evolucionar culturalmente. Más que las materias primas, la materia gris define las posibilidades de desarrollo humano. Es posible mejorar la educación, es decir, que cantidades crecientes de estudiantes concluyan la escolaridad obligatoria con los aprendizajes fundamentales para la vida, el mundo del trabajo y la educación superior.
Muchos Estados nacionales o subnacionales han logrado mejoras educativas sistémicas y sostenidas. En América Latina, Chile, Cuba, Perú, Ecuador y Brasil.
En el resto del mundo, países como Estonia, Finlandia, Alemania, Portugal, Inglaterra, Sajonia, Letonia, Lituania, Corea del Sur, Singapur, Japón, Vietnam, Nueva Zelanda, Australia; también Estados subnacionales como Shanghai, Ontario, Pernambuco o Ceará, entre muchos otros.
La investigación sobre estos casos y las políticas con impacto positivo en el aprendizaje está creciendo a pasos agigantados. Hoy tenemos mucha más información que en el pasado. La construcción de conocimiento internacional sobre política educativa es una novedad de la época y pone a disposición de esta área bases que antes no existían.
Sin embargo, no hay fórmulas universales para la mejora de la educación. Tanto el contenido como las formas de la política educativa deben concebirse en relación con el contexto. Al reflexionar sobre vías posibles para mejorar la situación del sistema educativo, además de debatir cuáles son las políticas más indicadas para el contexto actual, es crucial prestar atención también a cómo se hace política educativa en la Argentina.
Porque, de hecho, ciertas prioridades gozan en la actualidad de un consenso implícito: no está en discusión que hay que garantizar condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento, lograr que todos los estudiantes tengan aprendizajes prioritarios en Lengua y Matemática, mejorar la formación docente o aceitar la relación entre el sistema educativo y el mercado laboral. Los déficits de nuestro sistema educativo son tales que las prioridades caen por su propio peso.
Hay un diálogo posible entre los profesionales técnicos más allá de sus posiciones políticas. Las diferencias son menores, a veces sobreactuadas.
Estamos enmarcados en la Ley de Educación Nacional de 2006, a su vez bastante parecida en sus aspectos centrales a la Ley Federal de Educación de 1993. En cambio, en los debates sobre política educativa menospreciamos el peso de las prácticas: miramos demasiado el qué, en vez de prestar atención al cómo. ¿Quiénes, cómo y bajo qué condiciones hacen política educativa?
Para indagar en estas esquivas preguntas, pusimos la mirada en las provincias, porque ellas tienen a cargo las definiciones más directas sobre el sistema educativo. En nuestro país federal, y luego de concluido el proceso de descentralización con la transferencia de los servicios educativos en 1992, las provincias son responsables de crear y administrar las escuelas y los cargos docentes, financiar los salarios y definir las condiciones laborales de los docentes, establecer las normas que rigen la vida cotidiana del sistema educativo, adecuar los contenidos nacionales al contexto local, formar a los docentes y supervisar las escuelas.
Por su parte, el gobierno nacional es responsable de definir los lineamientos y metas educativas generales, elaborar los contenidos mínimos obligatorios, evaluar la calidad educativa y recolectar la información sobre todo el sistema. También está a cargo de acreditar y homologar los títulos y certificados, formar a los docentes en ejercicio (en conjunto con las provincias), implementar políticas específicas, financiar obras de infraestructura, pagar asignaciones complementarias de salarios docentes y financiar las universidades.
En este esquema de asignación de atribuciones: ¿cómo se hace política educativa en las provincias?, ¿cuáles son las capacidades de los Estados provinciales para hacer política educativa? Más precisamente: ¿qué visión tienen los gobernadores sobre la educación, el sistema y la política educativa?, ¿a quiénes eligen como ministros y qué les piden?, ¿cómo se conforman los equipos ministeriales?, ¿cuáles son las rutinas cotidianas en los ministerios y qué relación mantienen estos con los diversos actores del sistema educativo?, ¿cuál es la relación con el Ministerio de Educación nacional?, ¿cómo se planifican, implementan, monitorean y comunican las políticas?
Y las preguntas se suman: ¿cuánto hay de política educativa, es decir, de acciones integrales orientadas a mejorar el sistema educativo completo? ¿Cuánto hay de gobierno de la educación, es decir, de capacidad de imponer decisiones de cumplimiento obligatorio para todos los miembros del sistema educativo? ¿Cuánto hay de gobernabilidad, es decir, de liderazgo, negociación y resolución de conflictos? ¿Cuánto hay de políticas educativas, es decir, programas con objetivos y dispositivos específicos? ¿Cuánto hay de gestión, es decir, de administración de la enorme maquinaria cotidiana de las escuelas? ¿Cuánto hay de uso político del sistema educativo, es decir, de aprovechamiento de la política educativa para la política electoral?
La intención de mirar tras bambalinas, de meternos en la cocina de la política educativa y conocer sus lógicas de acción parte de la convicción de que “las grandes decisiones son apenas una porción, por cierto bastante insignificante, de las tareas que los altos funcionarios públicos llevan a cabo todos los días”. Indagar “la burocracia ‘en acción’” puede ser útil para contar con escenarios realistas, ya que el conocimiento y las capacidades para ejercerlo se construyen en el cargo, por ensayo y error, con escaso tiempo para la reflexión sobre la práctica.
Las ciencias sociales no consisten solamente en denunciar injusticias o proponer modelos ideales, sino que pueden contribuir a hacer más vivible el mundo existente. (…)
Hoy solo la mitad de los estudiantes concluye la secundaria y de ellos solo la mitad comprende textos o domina habilidades lógico-matemáticas elementales. Está en juego la mejora del sistema educativo completo, no solo de un conjunto de escuelas. Se sabe que, más allá de su gobierno, todo sistema educativo tiene entre un 10% y un 20% de escuelas con buenos rendimientos por sus características particulares.
¿Cómo expandir ese número? ¿Cómo lograr que cada vez más personas concluyan la educación secundaria habiendo desarrollado las habilidades esenciales para la vida? ¿Cómo evitar que los conocimientos y destrezas se concentren solo en una élite? ¿Qué políticas pueden generar cambios sistémicos?
Mientras esperamos que la economía se estabilice y crezca, que se reduzcan la pobreza y las desigualdades, que se logre una reforma estructural del Estado, o que cambie el sistema político, hay cosas para hacer desde el gobierno de la educación. Experiencias positivas de distintos Estados nacionales y subnacionales muestran que es posible una mejora educativa real y profunda.
En este camino, además de definir prioridades, hay que modificar las maneras de hacer política educativa. ¿Qué prácticas de la política educativa pueden ser modificadas con simple voluntad política?
¿Y si reconstruimos lo mejor del pasado, aprendemos de los errores y proponemos salidas hacia adelante? Hay que identificar problemas resolubles, intermedios, cambios sustentables.
Acá sugerimos algunas acciones que no requieren duplicar el presupuesto ni modificar todo de la noche a la mañana. Estas recomendaciones son personales y se apoyan en el análisis de los aportes de quienes tienen experiencia en el gobierno de la educación. Se trata de recoger los aprendizajes de aquellos que ya lo intentaron y que pueden enseñarnos tanto con sus logros como con sus frustraciones.
Para entender nuestros bloqueos, ser más compasivos con nuestras dificultades, valorar nuestras ventajas comparativas e identificar rasgos culturales en los cuales apoyarnos.
☛ Título: La cocina de la política educativa
☛ Autora: Cecilia Veleda
☛ Editorial: SXXI Editores
Datos de la autora
Cecilia Veleda es doctora en Sociología de la Educación por la École des Hautes Études en Sciences Sociales (Ehess), Francia.
Fue directora ejecutiva del Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación.
Desde el Programa de Educación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), coordinó distintos proyectos de investigación y asesoramiento técnico al ministerio nacional y a los ministerios provinciales de Educación en la Argentina.
