En su intervención en la conferencia de Acción Política Conservadora, el principal evento anual de la ultraderecha estadounidense, Javier Milei dedicó su participación a una presentación de tono técnico, centrada en ajustar cuentas con la economía neoclásica y descartar la intervención del Estado, aun en los casos en que existe un consenso económico abrumador sobre su conveniencia.
La intervención –alejada del registro habitual de este tipo de encuentros– fue tan dogmática como anacrónica. A esta altura suena casi como un mantra repetir que el mundo cambió, que la intervención estatal está de vuelta en forma de política industrial y de restricciones al comercio. Que las formas de la globalización, apertura y desregulación que caracterizaron al mundo en la década y media posterior a la caída del Muro de Berlín no corren más, y que las reformas necesarias para la Argentina deben adaptarse a este mundo en transformación, que incluye muchísimos más flujos comerciales que en la etapa de industrialización por sustitución de importaciones, pero, también, un renovado énfasis en la importancia de la producción y las capacidades nacionales, por motivos estratégicos, de seguridad, de empleo y de desarrollo.
En los últimos años, los principales bloques económicos globales desarrollaron iniciativas de política productiva a partir del éxito de varios países asiáticos en el impulso de sus industrias y el crecimiento de sus economías, fuertemente apalancadas en programas estatales de promoción. La tendencia surgió en primer lugar, algo tímidamente, como reacción a la presencia abrumadora de China en casi todas las cadenas y eslabones de la producción manufacturera global. Luego fue ganando fuerza y se consolidó definitivamente con la pandemia y el avance de la agenda de cambio climático en las prioridades nacionales e internacionales. Hoy, es tan potente y extendida que, esta semana, el propio Fondo Monetario Internacional publicó una guía para el monitoreo y la evaluación de políticas industriales en el marco de las obligaciones generales del artículo IV, que aplican a sus relaciones con todos los países miembro.
Por un lado, la producción nacional de insumos de salud y su exposición ante las dificultades en los flujos internacionales de comercio emergieron como las principales debilidades de una globalización basada en la superespecialización productiva y el just in time, pero a ellos se sumó una política ambiental que agregó una nueva capa a la competencia geopolítica a la hora de poner en primer plano la construcción de capacidades productivas nacionales como prioridad de las potencias económicas.
El desarrollo sostenible, la digitalización y la automatización pasaron a percibirse como oportunidades de recuperar la iniciativa productiva, disputar la frontera tecnológica y recuperar empleos bien pagos a nivel nacional que fueron cedidos en décadas anteriores a China en el formato de la deslocalización industrial. Estados Unidos encabezó la tendencia durante la presidencia de Biden, a partir de la Chips and Science Act, una iniciativa destinada a ofrecer fondos y subsidios para la investigación de frontera y el desarrollo de sectores de alta complejidad tecnológica, particularmente semiconductores. A ellos se sumó la Inflation Reduction Act, que a pesar de su nombre, constituye una iniciativa de política productiva ambiental, enfocada en el desarrollo de energías limpias, incluyendo electromovilidad, hidrógeno verde y baterías de litio, con subsidios condicionados a la localización industrial. También se puso en marcha un ambicioso programa de infraestructura y un esquema que construye sobre su antecesor, con restricciones a inversiones y exportaciones en sectores sensibles con destino China.
La Unión Europea, por su parte, flexibilizó sus políticas de restricción de subsidios y fortaleció el esquema de regulaciones proteccionistas a partir de normativas ambientales, que se extienden cada vez más no a los productos importados, sino a la totalidad de los procesos productivos. En cuanto a China, la promoción y priorización de sectores y actividades se ha mantenido por décadas, a partir de lineamientos generales del gobierno nacional que luego, con bastante discreción, llevan adelante los gobiernos locales. En todos los casos, se trata de adaptaciones modernas de principios antiguos, y de intentos de países desarrollados en sus capacidades productivas de emular los éxitos obtenidos en el camino al desarrollo.
En etapas anteriores, y para no retroceder en el tiempo a los desarrollos primigenios de Alemania y los Estados Unidos, los procesos de desarrollo del sudeste asiático, Japón, Corea, Taiwán, Singapur, e incluso Hong Kong, encontraron en la adopción masiva de políticas para la producción industrial destinada a la exportación, gran parte de la explicación de su éxito en la transición de países subdesarrollados al desarrollo pleno en apenas una generación. Sin alcanzar el éxito de estos países, cuyos estándares de vida y capacidades tecnológicas hoy se encuentran a la par de los países más desarrollados, Polonia y, en general, los países de Europa del Este, apalancados en el acceso al mercado europeo, pero sosteniendo sus propias monedas, han conseguido también industrializarse, y sus niveles de ingreso comienzan a confluir con los del oeste europeo. Fuera de la Unión Europea, los logros en materia de crecimiento y elevación de los estándares de vida de países como Turquía y Malasia han sido también notables. Más aún cuando en estos casos los países pudieron apalancarse no en grandes empresas propias, sino en inversión extranjera directa. Siguiendo el camino de China, países históricamente empobrecidos también han avanzado en esquemas de desarrollo industrial con éxitos notables. Vietnam se encuentra transitando desde la exportación de textiles a la producción de electrónica cada vez más sofisticada, mientras Bangladesh, por mucho tiempo considerado un caso perdido por economistas del desarrollo, ha conseguido resultados muy valiosos en crecimiento y reducción de la pobreza extrema a partir de una fuerte promoción de su industria textil para exportación.
Los debates recientes. A pesar de estos éxitos, comienzan a advertirse algunas luces de alarma. El turco Dani Rodrik, uno de los mayores especialistas en comercio internacional, y temprano crítico de los excesos de la etapa de auge de la globalización, podría, una vez más, ser el primero en dar una voz de alarma sobre los problemas que enfrentan las estrategias de industrialización como palanca de desarrollo. En un paper de 2015 titulado Desindustrialización prematura, Rodrik observaba que los países parecen alcanzar sus picos máximos de empleo industrial en relación con el PBI antes de alcanzar los niveles de ingreso per cápita de países avanzados. En un trabajo anterior, de 2014, también observaba las dificultades de los países para modificar la composición de sus economías, de sectores de baja productividad a sectores de alta productividad.
Parte del fenómeno se explica por la irrupción de China como actor global, un proveedor relativamente barato y sofisticado para todos los sectores industriales, y parte por la automatización creciente de la producción. Estos dos fenómenos impulsaron a la baja los precios relativos de los bienes industriales, acotando tanto al límite superior que puede alcanzar un proceso de desarrollo basado en la generación de capacidades industriales como la competitividad de las industrias sustitutivas en países emergentes por el efecto precio. En ese contexto, el potencial de los países para emular a Corea del Sur o Taiwán en el camino al desarrollo aparecía limitado, aun cuando la observación empírica no objetaba las posibilidades de crecimiento hasta niveles comparativamente altos de PBI per cápita, particularmente en Asia.
A comienzos de 2024, junto con el Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz, Rodrik fue un paso más allá. Ambos autores señalan que no solo la automatización complejizó los requerimientos de calificación e intensidad de capital en la industria, dificultando las condiciones iniciales de los países de ingresos bajos y medio-bajos y limitando el potencial de generación de empleo, sino también los intentos de los países de recuperar o fortalecer su producción doméstica. También es posible observar que la transformación de la demanda por cuestiones ambientales, las consideraciones sobre la huella de carbono y las transformaciones tecnológicas vinculadas a esas demandas dificultan la industrialización como camino de desarrollo, y ponen en cuestión la existencia de fórmulas del éxito para los países relativamente atrasados, como había sido hasta el momento la industrialización orientada a exportaciones. Con este enfoque, Rodrik y Stiglitz proponen orientarse a los saltos productivos en sectores de servicios difícilmente transables y utilizar las tecnologías de inteligencia artificial para fortalecer el peso relativo de los trabajadores menos calificados (aumentando, por ejemplo, la presencia relativa de enfermeros y enfermeras por cada empleo médico, así como otros saltos de productividad similares observados en estudios sobre empleo e IAs generativas).
A pesar del escepticismo sobre las posibilidades de la industrialización (que motivó una interesantísima réplica del economista y bloguero Noah Smith, basada en los logros de crecimiento de los modelos industriales ya mencionados de Bangladesh, Vietnam, Polonia y Malasia), los autores mantienen la necesidad de tener políticas industriales y productivas vinculadas a la transición verde, desde la transformación de infraestructuras hasta la identificación de sectores dinámicos con potencial para generar grandes ganancias de productividad. Para una política industrial exitosa, aparecen como requisitos el diálogo y la coordinación con el sector privado y en el seno del gobierno, el desarrollo institucional y la condicionalidad de la política. Este último punto ya había sido planteado por Rodrik en un trabajo anterior junto a Mariana Mazzucato, y coincide con lo observado por Joe Studwell en How Asia Works, uno de los trabajos más interesantes sobre las fórmulas distintivas del desarrollo en Corea del Sur y Taiwán. Una de las claves de las estrategias de política industrial es saber soltar. No es cuestión de elegir ganadores, sino de permitir que existan perdedores, subordinar apoyos al cumplimiento de objetivos.
¿Qué hacer en Argentina? ¿Qué estrategia de desarrollo debería adoptar Argentina en este mundo en transformación? Nuestro país tiene condiciones para adaptarse exitosamente al actual contexto global y podría ubicarse cerca de la vanguardia en la adopción de algunas de las nuevas estrategias de desarrollo. En primer lugar, como país de ingresos medios, podemos mantenernos relativamente ajenos a los dilemas sobre la conveniencia de apalancarse en la abundancia de mano de obra y los salarios relativamente bajos como una estrategia de industrialización exportadora que aplicó con éxito China y hoy emula Vietnam.
Nuestros problemas, en cambio, se vinculan a los desequilibrios. La revisión de los datos de 2022 (último año anterior a la sequía) da cuenta de una canasta exportadora en la que el sector de hidrocarburos, minería, los complejos sojero, cerealero y cárnico explican alrededor de dos tercios de las exportaciones de bienes. Una dotación de recursos naturales en la que conviven sectores que producen cerca de las fronteras productivas, como el complejo sojero de la pampa húmeda, junto con otros relativamente subexplotados y necesitados de mucho mayor ingreso de capitales, como la minería y los hidrocarburos de fuente no convencional. El país cuenta con un sector de servicios bastante desarrollado, que es por lejos el más relevante en el que conviven sectores muy dinámicos con un cuentapropismo informal de muy baja productividad. A nivel de la industria manufacturera, el país se encuentra entre los tres de mayor desarrollo en la región, pero, una vez más, sectores regionalmente integrados y competitivos a nivel internacional, como el complejo automotor –particularmente en pick-ups–, conviven con un entramado pyme que, con numerosas y muy valiosas excepciones, opera a cierta distancia de la frontera productiva. Adicionalmente, el país cuenta con uno de los sistemas científico-tecnológicos más importantes de la región, al tiempo que sufre una insuficiente integración entre el sistema académico y de investigación básica y sus complejos productivos. En cuanto a las políticas productivas, muchas de las que suponen los mayores esfuerzos presupuestarios y arancelarios, que son también las menos expuestas a modificación por oscilaciones políticas coyunturales, se encuentran también entre las que menos resultados arrojan en materia de incremento de capacidades.
La transición ecológica ofrece enormes oportunidades para desarrollos que aborden los problemas de la estructura productiva argentina. Las transformaciones en la producción de energía y combustibles a nivel global muestran una fuerte concordancia entre lo que el país puede ofrecer y lo que el mundo demanda. Los bienes asociados a nuevas tecnologías son más intensivos en su consumo de minerales que aquellos bienes que van a reemplazar. A modo de ejemplo, el contenido de cobre en un auto eléctrico es varias veces mayor al de uno convencional. Lo mismo sucede con la intensidad de utilización de cobre en aerogeneradores y hasta paneles solares. Compartiendo la misma cordillera, Argentina hoy no exporta cobre, mientras en Chile superan los 50 mil millones de dólares anuales. El litio, menos relevante en valores potenciales de exportación, puede apalancar el desarrollo del sector automotor y de baterías, algo que ya está sucediendo, en parte, en Chile y en Brasil. El hidrógeno verde puede traccionar el desarrollo de los sectores eólico y solar, mientras Vaca Muerta cuenta con la segunda reserva global de gas no convencional del mundo. El desarrollo del gas natural es lo que explica en mayor medida la baja de emisiones de carbono en los Estados Unidos, y está llamado a hacerlo en Asia, donde se encuentran las economías más dinámicas y de mayor crecimiento en el mundo. Los sectores extractivos tienen un fuerte potencial para generar redes de proveedores, no solo de insumos industriales, sino también de servicios de monitoreo y mantenimiento.
En el sector agrícola, el desarrollo de sistemas de certificación ante las nuevas demandas, en deforestación y orgánicos, el desarrollo de tecnologías resistentes al estrés hídrico, como el trigo HB4 y adopción de maquinarias para reducir las necesidades de agroquímicos. El sector de economía del conocimiento se consolidó en relativamente poco tiempo entre los principales complejos exportadores del país, se encuentra fuertemente integrado a la economía global, con una impronta fuertemente innovadora, y hasta de vanguardia en algunos sectores, como el de finanzas digitales y sistemas de pago, cuya extensión contribuyó decisivamente a la inclusión financiera y a la productividad de sectores de servicios no formalizados. La electromovilidad, la economía circular, el desarrollo de nuevos materiales pueden garantizar la supervivencia de las industrias existentes y el desarrollo de nuevas, en condiciones de acceder a herramientas de financiamiento internacional para su desarrollo.
A nivel regional, Argentina es un exportador industrial competitivo más allá del Mercosur, algo que se refleja en las exportaciones a América del Sur y América Central. El ejemplo de Asean y los países del este europeo en la UE da cuenta del potencial de desarrollo de los mercados regionales, particularmente en un contexto de crecientes medidas de restricción al comercio a nivel de las potencias, que abren nuevas posibilidades a partir del acortamiento de las cadenas de valor, así como las medidas de exclusión recíproca de inversiones y comercio entre las grandes potencias.
Los autores de esta columna tuvimos la oportunidad de ver estos procesos desde la gestión gubernamental, el primero como ministro de Desarrollo Productivo y el segundo como su asesor en asuntos internacionales. Desde allí, impulsamos marcos regulatorios para nuevos sectores y programas de amplio alcance para mejorar la productividad de pequeñas y medianas empresas y el desarrollo de proveedores. Esos programas sufrieron por las limitaciones fiscales y estructurales del país, pero más aún por los problemas de funcionamiento de la coalición de gobierno y una agenda cortoplacista y alejada de estos desafíos que suele impregnar a la política argentina. Los resultados obtenidos, aún parciales, dan cuenta de las posibilidades de capitalización y modernización que existen en muchos sectores a partir de la planificación y el apoyo de la política pública. Experiencias en la región, como el rol de Embrapa en el desarrollo del sector agrícola brasileño, acaso el más dinámico del mundo en la actualidad, dan cuenta del potencial de inversiones relativamente poco costosas para dar saltos productivos. Luego de una década de estancamiento, el horizonte del país ofrece un abanico de oportunidades inédito que, sin embargo, no se aprovechará por su mera existencia ni por la acción mágica de las fuerzas del mercado. Sin planificación y políticas públicas, incluyendo sus condicionalidades y eficiencia, no habrá para el país un camino de desarrollo. El mundo que describe Milei no se parece al mundo al que nos enfrentamos.
