Día 939: Del 4 de julio al 9 de julio

El 4 de julio, Donald Trump utilizó la independencia de Estados Unidos para profundizar la polarización política. El 9 de julio, Javier Milei intentará utilizar la independencia argentina para reconstruir la gobernabilidad mediante la búsqueda de alianzas con los gobernadores. Entre Washington y Tucumán hay miles de kilómetros, pero un mismo interrogante institucional: hasta dónde puede avanzar un liderazgo presidencial sin poner a prueba los contrapesos propios de una república federal.

Apenas cinco días separan el 4 de julio estadounidense del 9 de julio argentino. Dos fechas patrias nacidas de guerras de independencia, dos repúblicas federales del continente americano, dos procesos históricos muy diferentes que, sin embargo, abrieron un nuevo desafío: distribuir el poder entre un gobierno nacional y los estados o provincias que le dieron origen.

La historia está plagada de coincidencias. Thomas Jefferson murió exactamente el 4 de julio de 1826. Ese mismo día murió también John Adams, segundo presidente estadounidense. Ambos fallecieron en el 50.° aniversario de la independencia que habían protagonizado.

Pero la coincidencia entre nuestra independencia y la de Estados Unidos adquirió este año un significado político inesperado. Javier Milei volvió a colocar a Estados Unidos en el centro de su política exterior, aunque terminó privilegiando la estrategia doméstica. Canceló el viaje que analizaba realizar a Washington para los festejos del 250.° aniversario de la independencia norteamericana y decidió concentrar su agenda en Tucumán, donde intentará relanzar el Pacto de Mayo y recomponer la relación con los gobernadores. De alguna manera, es el reconocimiento de que, en la Argentina, ningún presidente puede gobernar ignorando a las provincias.

Tampoco fue un 4 de julio cualquiera para los propios Estados Unidos. Donald Trump, atento a las elecciones de noviembre, aprovechó la conmemoración para reforzar un discurso de fuerte contenido partidario, presentando la fecha patria como una celebración de la victoria de su movimiento político frente a quienes identifica como las distintas expresiones del "socialismo" y el "comunismo". La independencia, tradicionalmente concebida como un patrimonio compartido de todos los estadounidenses, quedó así envuelta en la lógica de la polarización contemporánea.

La sola posibilidad de que un presidente argentino viajara a celebrar la independencia de otro país había generado un intenso debate, más teniendo en cuenta el contenido político que le dio Trump a la efeméride. 

Seguramente habría sido visto como un gesto de subordinación simbólica a Washington, mientras que los defensores del gobierno lo hubieran interpretado como la expresión natural de una alianza estratégica entre dos gobiernos ideológicamente afines. Milei nunca ocultó su admiración por Estados Unidos ni por Donald Trump. Desde que llegó a la Casa Rosada convirtió ese vínculo en uno de los pilares de su política exterior. 

La cancelación del viaje a Washington no implica necesariamente un cambio de orientación. 

Pero la comparación entre ambas fechas invita también, inevitablemente, a mirar hacia atrás. Los Estados Unidos declararon su independencia el 4 de julio de 1776, pero no nacieron ese mismo día como el país que hoy conocemos. Durante más de una década funcionaron bajo los Artículos de la Confederación, un esquema deliberadamente débil para el poder central porque las antiguas colonias desconfiaban profundamente de cualquier autoridad que pudiera parecerse a la Corona británica. Recién en 1787 se redactó la Constitución de Filadelfia y solo en 1789 comenzó efectivamente a regir. Entre la independencia y el nacimiento del Estado constitucional transcurrieron casi trece años de experimentación institucional.

Las independencias no terminan cuando se firman. En el caso de la independencia argentina, el 9 de julio de 1816 fue apenas el comienzo. Poco después, San Martín reunió al Ejército de los Andes y ordenó jurar fidelidad a la nueva Nación independiente. Para él, la declaración tenía sentido únicamente si era defendida en el campo de batalla. La política había hecho su parte, ahora comenzaba la tarea de convertir aquella decisión en una realidad.

La organización nacional demoró varias décadas. Las guerras civiles, las disputas entre Buenos Aires y las provincias, los conflictos por la aduana y las diferencias entre unitarios y federales impidieron consolidar rápidamente un Estado nacional. La Constitución fue sancionada en 1853, treinta y siete años después de la independencia, pero ni siquiera entonces quedó definitivamente organizada la Nación. 

Buenos Aires rechazó inicialmente incorporarse a la Confederación, obligando a una nueva etapa de enfrentamientos y negociaciones. Solo tras la derrota porteña en la Batalla de Cepeda de 1859, el Pacto de San José de Flores, la reforma constitucional de 1860 y, finalmente, la reorganización política que siguió a la Batalla de Pavón en 1861, comenzó a consolidarse un Estado nacional unificado bajo una única autoridad. Como ocurrió en los Estados Unidos tras su Guerra Civil, la sanción de una Constitución fue apenas el comienzo de un proceso mucho más largo de construcción efectiva del Estado nacional.

Las comparaciones históricas siempre resultan imperfectas, pero ayudan a poner en perspectiva algunos debates contemporáneos. Estados Unidos tampoco nació completamente unido en 1789. Muchos historiadores consideran que la verdadera consolidación nacional llegó recién después de la Guerra Civil, entre 1861 y 1865, cuando quedó definitivamente establecido que la Unión era indisoluble y que la soberanía nacional prevalecía sobre cualquier pretensión separatista de los estados. En otras palabras, ni siquiera la Constitución más admirada de Occidente alcanzó por sí sola para resolver las tensiones entre autonomía local y poder federal.

La experiencia de ambos países demuestra que la construcción de un Estado no se agota en la sanción de una Constitución. Un texto constitucional establece las reglas del juego, pero son las instituciones, los consensos políticos, la consolidación de una autoridad legítima y la construcción de un relato nacional compartido los que terminan convirtiendo esas normas en una comunidad política estable. Las constituciones pueden redactarse en pocos meses; la construcción de una nación demanda el trabajo de generaciones.

Las provincias existían antes que la Nación. Fueron ellas las que decidieron constituir un gobierno federal. Esa diferencia jurídica no es menor. En la tradición constitucional argentina el poder nacional surge de una cesión de facultades realizada por entidades políticas que ya tenían existencia previa. Esa es una de las razones por las cuales la Constitución habla expresamente de los "pactos preexistentes" y reconoce a las provincias un conjunto de atribuciones que ningún gobierno nacional puede desconocer.

Pero el federalismo de nuestro país recibió duros golpes en nuestra historia. Natalio Botana lo explicó en este mismo programa este lunes, cuando lo entrevistamos. Uno de los principales problemas estructurales de la Argentina es que las dictaduras militares debilitaron profundamente el sistema federal al imponer, entre 1930 y 1983, una lógica esencialmente unitaria, lo que impidió el desarrollo de una auténtica democracia federal. 

Federalismo y democracia, en la estructura de nuestro país, son inseparables. A la destrucción del federalismo por la interrupción de la democracia se suma la falta de una ley definitiva de coparticipación prevista por la reforma constitucional de 1994, lo que consolidó una fuerte dependencia de las provincias respecto del Poder Ejecutivo nacional, que distribuye los recursos de manera discrecional. 

Botana señala que la reforma constitucional de 1994 dejó pendiente el dictado de un nuevo régimen definitivo de coparticipación federal, previsto expresamente por la propia Constitución. Esa omisión terminó consolidando una dependencia financiera creciente de las provincias respecto del gobierno nacional y, con ella, una cultura política mucho más unitaria de la que imaginaban los fundadores del sistema federal.

Hoy, por ejemplo, la discusión por el régimen de Zonas Frías ilustra perfectamente esa tensión. El proyecto impulsado por el Gobierno propone volver al esquema vigente antes de la ampliación aprobada en 2021, concentrando nuevamente los subsidios al gas en la Patagonia, Malargüe y la Puna. De prosperar esa modificación, numerosas localidades de Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, Mendoza, San Juan, San Luis, Salta, Jujuy y La Rioja perderían buena parte de los beneficios actuales. No sorprende, entonces, que gobernadores de provincias alcanzadas por esos cambios se hayan convertido en actores decisivos de la negociación. Lo que para el Ministerio de Economía representa una reducción del gasto, para los mandatarios provinciales significa asumir el costo político de un aumento tarifario entre sus propios electores.

La enorme concentración demográfica y económica en el conurbano bonaerense distorsiona el funcionamiento del federalismo, alimentando el histórico malestar del Interior con Buenos Aires y dificultando que las provincias alcancen una verdadera autonomía política y financiera.

Pero la arquitectura institucional de nuestro país, heredada y pragmática, choca contra su extensión geográfica y productiva, que obliga a una negociación con el federalismo. Cada presidente llega a la Casa Rosada con una legitimidad nacional otorgada por el voto popular, pero rápidamente descubre que gobernar implica negociar con veintitrés gobernadores y con el jefe de Gobierno porteño. No se trata únicamente del Senado, donde las provincias tienen representación igualitaria independientemente de su población. También intervienen la coparticipación, la ejecución de la obra pública, la seguridad, la salud, la educación y buena parte de la administración cotidiana del país. En un sistema genuinamente federal, el Presidente nunca gobierna solo.

Paradójicamente, Javier Milei llegó al poder con una fortaleza política inédita en términos de legitimidad electoral y una debilidad igualmente inédita en términos territoriales. Es el primer presidente democrático que no posee gobernadores propios. La Libertad Avanza ganó la Presidencia antes de construir una estructura provincial. Eso significa que el oficialismo carece de la principal herramienta con la que históricamente gobernaron radicales, peronistas e incluso la alianza Cambiemos: una red de mandatarios provinciales capaces de garantizar gobernabilidad, negociar leyes y administrar conflictos locales.

Juan Pablo Valdés viaja para acompañar a Javier Milei en los actos por el Día de la Independencia

Durante el primer año y medio de gestión esa carencia fue parcialmente compensada mediante acuerdos circunstanciales. Gobernadores de distintos signos políticos acompañaron numerosas iniciativas oficiales porque compartían parte del programa económico o porque necesitaban mantener un vínculo razonable con la Casa Rosada. Pero esa etapa parece haber llegado a un límite. Con la designación de Diego Santilli al frente de la Jefatura de Gabinete, y al fusionar sus funciones con las del ministro del Interior, el Gobierno decidió institucionalizar una nueva ronda de negociaciones con los mandatarios provinciales. El objetivo es claro: reconstruir mayorías legislativas para impulsar tres reformas consideradas prioritarias por Javier Milei, como la eliminación de las PASO y la ampliación del régimen de "inocencia fiscal".

Antes incluso del acto del 9 de julio, la Casa Rosada buscó reunir nuevamente a los gobernadores para llegar al Senado con los acuerdos políticos lo más avanzados posible. 

La paradoja es evidente. Milei reivindica con frecuencia el modelo estadounidense como referencia económica e institucional. Pero precisamente la experiencia norteamericana enseña que el federalismo no consiste solamente en limitar el gasto público o proteger la propiedad privada. También supone reconocer la existencia de múltiples centros de poder capaces de equilibrar al gobierno nacional. Los estados norteamericanos administran enormes presupuestos, poseen constituciones propias, legislan en materias fundamentales y cuentan con gobernadores cuya gravitación política muchas veces rivaliza con la del propio presidente.

Milei y Trump se han caracterizado, ambos, por llevar los marcos institucionales hasta el límite. ¿Hasta dónde puede llegar un presidente decidido a concentrar el manejo de los recursos fiscales cuando la Constitución define a la Argentina como una república federal? La respuesta depende de la capacidad de los gobernadores para actuar colectivamente y recordar que son parte constitutiva del sistema institucional.

El acto previsto para este 9 de julio en Tucumán excede el valor simbólico de una celebración patria. Javier Milei busca convertirlo en una demostración de autoridad política y, al mismo tiempo, en el relanzamiento de un diálogo o una imposición, hacia las provincias que durante los últimos meses se volvió cada vez más compleja. 

En Tucumán se firmó un año atrás el llamado Pacto de Mayo, presentado por el Gobierno como un acuerdo destinado a fijar principios básicos para una transformación de largo plazo. El escenario vuelve a ser el mismo, pero las condiciones políticas son muy diferentes.

El Gobierno sabe que no dispone de los votos suficientes para aprobar por sí solo las reformas pendientes y busca que el acto patrio funcione también como una instancia política de acercamiento. Los gobernadores, por su parte, llegan con otra agenda: preservar recursos para sus provincias, reducir el impacto de los recortes y conocer qué margen existe para alcanzar acuerdos electorales con La Libertad Avanza. Detrás de la escenografía patriótica se desarrollará una negociación mucho más pragmática.

Pero podría repetirse lo que ocurrió con el Pacto de Mayo. Cuando fue firmado, varios gobernadores interpretaron que comenzaba una etapa de cooperación. Los diez puntos acordados parecían ofrecer un marco general para discutir reformas estructurales: la defensa irrestricta de la propiedad privada, el equilibrio fiscal, la reducción del gasto público, una reforma tributaria, una nueva ley de coparticipación, la explotación de los recursos naturales por las provincias, una reforma laboral, otra previsional, la modernización educativa y una mayor apertura económica. Eran, en buena medida, principios antes que políticas concretas. Lo difícil comenzó cuando llegó el momento de traducir esas consignas en decisiones que afectaban intereses específicos.

Milei sostiene que el equilibrio fiscal constituye el activo central de su administración y que cualquier flexibilización pondría en riesgo la estabilidad económica alcanzada tras el ajuste inicial. Desde esa perspectiva, ceder recursos a las provincias sin una reducción equivalente del gasto implicaría retroceder en el objetivo que considera irrenunciable. El conflicto, entonces, enfrenta dos concepciones diferentes acerca de cómo debe organizarse el Estado.

Ese desacuerdo se proyecta inevitablemente sobre el calendario electoral. Con la mirada puesta en las próximas elecciones, la Casa Rosada necesita ampliar su implantación territorial. La Libertad Avanza no puede limitarse a disputar la Presidencia, y además necesita de alianzas para poder disputarla. Debe construir poder en las provincias, presentar candidatos competitivos, negociar alianzas y decidir en qué distritos conviene alcanzar acuerdos y en cuáles resulta preferible competir directamente contra los oficialismos locales. Y para calmar a los mercados y tranquilizar a los inversores necesita cerrar un acuerdo hoy para dar un mensaje de gobernabilidad: que el proyecto de La Libertad Avanza no terminará con un solo mandato de Milei.

Precisamente allí aparece otra diferencia con Estados Unidos. El federalismo norteamericano está consolidado sobre un fuerte sistema bipartidista. La existencia de dos partidos nacionales con fuerte presencia en todos los estados. En la Argentina, en cambio, la política provincial conserva una identidad mucho más marcada. Existen partidos provinciales, liderazgos personales y coaliciones locales que muchas veces sobreviven a los cambios ocurridos en la escena nacional. Ningún presidente, por popular que sea, puede prescindir indefinidamente de los gobernadores.

Los argentinos solemos mirar la experiencia estadounidense con admiración o con recelo, según las preferencias ideológicas de cada época. Pero quizá la principal enseñanza de aquella historia sea la persistencia de un sistema de pesos y contrapesos que obliga permanentemente a negociar. El federalismo no elimina los conflictos; establece reglas para administrarlos sin romper el orden constitucional.

Gobernar un país federal exige algo más que ejercer el liderazgo desde la Casa Rosada. Requiere construir acuerdos con quienes representan a las provincias que, mucho antes de la Constitución de 1853, decidieron asociarse para formar una Nación. En esa tensión entre liderazgo presidencial y autonomía provincial se juega buena parte del futuro inmediato del Gobierno.

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La paradoja es que el Presidente que llegó al poder prometiendo terminar con la ‘vieja’ política vuelve a descubrir hoy que la gobernabilidad exige negociar precisamente con quienes administran el poder territorial desde hace años.

Las fechas patrias no existen para glorificar a los gobiernos de turno, sino para recordar que las naciones sobreviven a sus presidentes. El liderazgo puede acelerar los cambios, pero solo las instituciones los vuelven duraderos. Y en la Argentina de hoy, como hace más de doscientos años, la estabilidad del poder no dependerá únicamente de la voluntad de quien ocupa la Casa Rosada, sino también de su capacidad para convivir con ese otro poder que la Constitución colocó deliberadamente frente a él: las provincias.

Producción de texto e imágenes: Facundo Maceira

MV/LT