El año 1946 es uno de los grandes marcos de la historia brasileña, tanto en el plano interno como en el internacional. En el plano interno, por primera vez desde la instauración de la república en 1889, asume la presidencia el candidato vencedor de una disputa electoral efectivamente competitiva y con considerable participación popular. Al Congreso nacional llegan –también por primera vez en la historia republicana– diputados y senadores afiliados a partidos políticos de carácter nacional. También en 1946 se promulga una Constitución que confiere amplias prerrogativas al Poder Legislativo, en un esfuerzo genuino de democratización de la vida política del país. En 1946 se crea además el Instituto Rio Branco, una escuela de entrenamiento de diplomáticos que, desde entonces, tiene el monopolio en la formación de los funcionarios de la carrera del servicio exterior. En palabras de Barros, en virtud del Instituto Rio Branco, “El profesionalismo se volvió la marca registrada de Itamaraty [apodo del Ministerio de Relaciones Exteriores], en sus relaciones con otros órganos burocráticos brasileños y con representaciones extranjeras, en Brasil y el exterior. El profesionalismo y la competencia legitiman la actuación de Itamaraty”.
Internacionalmente, Brasil procuraba recoger los logros políticos de su participación en la Segunda Guerra Mundial como aliado de EE.UU. y de haber sido el único país latinoamericano en haber enviado tropas al teatro europeo de operaciones. No en vano fue uno de los fundadores, en 1946, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), máxima expresión institucional del nuevo orden mundial que se deseaba crear de los escombros de aquella hecatombe. El activo involucramiento brasileño en la creación de la ONU da al país, desde 1949, el privilegio de pronunciar el discurso de apertura de las sesiones anuales de la Asamblea General de la Organización.
El envío de una división del Ejército a Italia para luchar hombro con hombro con el Ejército de EE.UU. fue, a su vez, el ápice del esfuerzo de modernización de las Fuerzas Armadas brasileñas iniciado en la década de 1930. Ese esfuerzo no resultó sólo de preocupaciones por la capacitación bélica del país, sino también de objetivos políticos internos. Bajo el Estado Nuevo, al decir de Carvalho, “los militares se consolidaron como actores políticos asumiendo por el lado político la garantía de la base social de las élites tradicionales y, por el lado económico, la promoción de los intereses de la burguesía industrial emergente”.
La intensa cooperación militar entre Brasil y EE.UU. a partir de 1942, aunque forzada para algunos, fue coherente con las líneas generales de la política exterior trazada por el Barón de Rio Branco al comienzo del siglo XX, las cuales recomendaban una “alianza informal” con EE.UU., una potencia global y hegemónica en el hemisferio occidental, como mecanismo de compensación del distanciamiento brasileño en relación con sus numerosos y turbulentos vecinos hispánicos y de protección contra las amenazas generadas por el belicoso imperialismo europeo.
La alianza militar con EE.UU. durante los tres últimos años de la Segunda Guerra puede ser vista como el punto alto de la política exterior legada por el Barón de Rio Branco. Por medio de ella, Brasil esperaba ver el comienzo de una relación privilegiada con Washington, relación que debería traer amplios beneficios económicos y una posición diplomática excepcional en América Latina. Pero sobrevino la Guerra Fría, que llevó a EE.UU. a concentrar sus recursos para brindar ayuda material a Europa y a Japón, y no a América Latina. En 1958, el presidente Juscelino Kubitscheck lanza la Operación Panamericana, una iniciativa que procuraba involucrar a EE.UU. en el desarrollo económico latinoamericano tal como Washington se involucrara con el europeo.
Según Corrêa, “desde la IV Asamblea General, Brasil ha sido el primer país en ocupar la tribuna del debate general. Se cree que esa práctica se inició en 1949, en función del clima de confrontación que se observaba entonces, con vistas a evitar que fuera concedida la supremacía sea a EE.UU., sea a la URSS. A partir de entonces, cada año, antes de abrir las inscripciones para el debate general, el secretario general de la ONU dirige nota a la misión de Brasil en Nueva York, en la que indaga, de acuerdo con la práctica, si el jefe de la delegación brasileña deseará ser el primer orador. La respuesta, invariablemente afirmativa, a la consulta del secretario general asegura la vigencia de una tradición que honra y distingue a Brasil”.
La tibia respuesta estadounidense y la frustración que generó entre los brasileños abrieron el camino para que se iniciara un movimiento de alejamiento diplomático vis-à-vis de EE.UU. a partir de 1961. Comenzaba la era de la política exterior independiente.
La política exterior independiente fue concebida y ejecutada bajo la presión polarizadora de una amplia movilización política interna y de la Guerra Fría. Tres años después, Brasil pasaría por un golpe de Estado que instalaría un régimen militar que duraría 21 años. A lo largo del período autoritario, la política exterior brasileña, teniendo como vector principal la relación con EE.UU., experimentaría también considerables cambios, mayormente a partir de 1974. Este año marca un distanciamiento aun más amplio de Brasilia en relación con Washington, distanciamiento reafirmado en los últimos años del régimen autoritario y al comienzo del nuevo régimen democrático que Brasil tuvo a partir de 1985.
Conviene recordar que, a pesar de toda inestabilidad política, los cuarenta años que van desde el principio de la Guerra Fría al fin del régimen militar se caracterizan, desde el punto de vista socioeconómico, por la vigorosa expansión de la economía, especialmente del sector industrial, y por un crecimiento asombroso de la población y de la urbanización, procesos que llevaron al país a entrar en el selecto club de las diez mayores economías globales, pero también la condición de ser uno de los países más desiguales del mundo, con deprimentes indicadores de desarrollo humano.
Sacudido por un período de semiestancamiento económico y desorganización monetaria iniciado a principios de la década de 1980, Brasil ensayaría, en la década siguiente, un movimiento de reaproximación con la hiperpotencia que saliera victoriosa de la Guerra Fría. El movimiento duró poco tiempo, y se cerró en el año final del siglo XX. Diez años después, el país se encontraría en un momento de proyección internacional sin precedente en su historia, cuyo epítome fue la participación activa –aunque controversial y con resultados dudosos– del presidente Lula y del canciller Celso Amorim en la firma de un acuerdo con Irak y Turquía, en mayo de 2010, en torno de uno de los temas más relevantes para la seguridad nacional de EE.UU., el programa nuclear de aquella república islámica, acuerdo que generó un alejamiento entre Brasilia y Washington.
¿Qué llevó a una trayectoria diplomática sinuosa, pero que nunca llegó al borde de la ruptura y la enemistad con EE.UU., país con el cual Brasil tiene su principal relación bilateral, relación que, por su parte, ha sido el vector de la orientación general de la política exterior brasileña? Considerando todos los actores y factores arriba referidos –presidentes, partidos, cuerpo diplomático, Fuerzas Armadas, otros Estados, la situación internacional y las condiciones materiales del país–, este libro se propone investigar los determinantes de la política exterior brasileña a partir de 1946. Más precisamente, se trata de un trabajo que examina las relaciones entre, por un lado, estructuras institucionales, el contexto político de los gobiernos y condicionamientos internacionales y, por otro, la orientación general de la política exterior brasileña entre 1946 y 2008. Aquí se busca, sobre todo, saber si los factores internacionales (o sistémicos) prevalecieron sobre los internos, o viceversa, en el delineamiento de aquella trayectoria.
*Doctor en Ciencia Política.
