En el último mes, en dos oportunidades, participé en debates, con organismos internacionales, que giraron en torno a la necesidad de aplicar una política industrial, en los países emergentes para lograr el cambio de las estructuras económicas. El primero de estos encuentros se celebró en el marco de la presentación de “Perspectivas sobre el desarrollo global 2013” de OCDE, en Madrid, en la sede de Segib; el segundo en la reunión de expertos, realizada en la sede de la OECD, París, para discutir el documento “Perspectivas Económicas de América Latina 2014”, que preparan la OECD, Cepal y CAF.
Considero interesante destacar algunos puntos que resalté en mis comentarios, en el debate de los documentos, que muestran el cambio de aproximación de ciertos organismos internacionales a la cuestión del papel de la política industrial en el desarrollo de los países emergentes:
◆ La estructura económica importa y es central la diversificación productiva.
Una amplia bibliografía muestra la vinculación entre la densidad del tejido industrial y el aprovechamiento de las economías de escala y de aglomeración, y el crecimiento a largo plazo de la economía y de su productividad.
Además, la diversificación productiva es relevante en el proceso de desarrollo, porque:
A) Disminuye los riesgos del comportamiento de la economía en su conjunto, asociados a la concentración sectorial, por los vaivenes del mercado internacional.
B) Ofrece flexibilidad productiva, es decir abre la posibilidad de aprovechar ciertos cambios tecnológicos asociados a la presencia de determinados sectores y las capacidades acumuladas.
C) Potencia las externalidades de conocimiento al interactuar un número mayor de actores que participan en redes de aprendizaje.
D) Genera empleos de más calidad y en mayor número.
◆ El mercado, por sí solo, no conduce a los países a especializarse en los sectores con mayor capacidad de crecimiento a largo plazo (eficiencia dinámica), lo que constituye una falla de mercado.
En los países mineros o de alta productividad en la producción de materias primas, el mercado incentiva la inversión y aplicación de recursos en esos sectores, especialmente en momentos de precios al alza de estos productos, y no surgen espontáneamente nuevas actividades.
Es claro que se necesitan políticas industriales para promover la inversión en nuevos sectores. Esto abre un lícito gran debate sobre cómo diseñar y aplicar tales políticas y la cuestión de las fallas del Estado, cuáles son los mejores instrumentos para evitar la captura y la corrupción.
◆ Como lo muestran los países desarrollados intensivos en recursos naturales, no hay “maldición de recursos naturales”, pero sí existe el riesgo de una estructura productiva desequilibrada, al decir de Marcelo Diamand.
Las rentabilidades relativas entre los sectores de recursos naturales y los sectores manufactureros determinan una asignación de los recursos y, en especial, de la inversión muy sesgada hacia estos sectores, conduciendo a una especialización productiva no deseable. Por eso, es aconsejable buscar fórmulas que permitan que el Estado se apropie de una parte de esa renta para, además, financiar la diversificación productiva, inversión en capital humano e infraestructura. Estos esquemas son complejos de instrumentar, pero existe el caso del fondo del cobre en Chile o fondo de hidrocarburos en Colombia. La historia muestra que el diferencial de productividades entre los sectores de materias primas y el resto no se cierra con el paso del tiempo, puesto que la mejora tecnológica ocurre en todos los sectores y, muchas veces, con mayor impacto en el sector primario, lo cual agrava la brecha.
◆ La política industrial es parte de una estrategia más amplia de desarrollo: incluye centralmente la política de I+D+i, la política pyme, la política de infraestructura, la política educativa y la política macroeconómica, que determina los dos macroprecios más relevantes de la economía: tipo de cambio y tasa de interés reales. Estas políticas deben estar articuladas y su no alineación determina que la política industrial pierda efectividad. América Latina (AL) conoce de estas situaciones, cuando la política macroeconómica determina un tipo de cambio atrasado y una tasa de interés elevada que arrasan las condiciones de competitividad de sectores de mayor complejidad tecnológica, se anulan todos los efectos virtuosos de cualquier política industrial.
◆ La historia nos enseñó que algunas cosas no se deben hacer en materia de política industrial.
Las nueve cosas que hay que evitar, según el documento de la OCDE, son:
1) Los subsidios indiscriminados.
2) Los apoyos sin plazo de finalización.
3) Las “catedrales en el desierto”, es decir la localización de fábricas o laboratorios de investigación en lugares aislados de todo el ecosistema productivo.
4) El abandono de la competencia (en el caso de “industria infante”, la gradual exposición a la competencia puede mejorar el crecimiento en un modo productivo).
5) Los horizontes de corto plazo y presupuestos anuales.
6) La ausencia de monitoreo y mecanismos de evaluación.
7) Las priorizaciones determinadas por una burocracia a puerta cerrada sin diálogo con el sector privado.
8) La captura por el sector privado.
9) El desarrollo de planes de desarrollo industrial sin la masa crítica de inversión.
◆ La política industrial, en muchos países en vías de desarrollo incluida América Latina, evolucionó hacia una visión ecléctica, que incluye recoger intervenciones en el sistema productivo y prestando atención al funcionamiento fluido de los mercados.
Hasta los ‘80, la política industrial pivoteó básicamente sobre la sustitución de importaciones, el objetivo era completar la matriz de insumo-producto, a partir de una planificación centralizada desde el Estado Nacional sin la intervención del sector privado.
En los ‘90, la política industrial viró a una de mejora de la competitividad, buscando trabajar sobre las unidades productivas existentes, desde una visión excluyente de fallas de mercado bastante restrictiva. Los buenos hacedores de política que asomaron con el siglo XXI consideran central para el diseño y la implementación de la política industrial, la interacción entre los distintos actores: lo público y lo privado, las pymes y las grandes empresas, el Gobierno Nacional y los subnacionales, el sector productivo y las instituciones educativas, incluidos los centros de investigación.
Las buenas políticas están tomando nota de la importancia de no perder la disciplina del mercado, pero sin aceptar como buenas las asignaciones de recursos de los mercados. El caso de la financiación de la actividad empresarial ilustra esta dualidad de la nueva política industrial: intervención y mercado.
Para cerrar estas líneas permítanme dos reflexiones. La primera es señalar cuán lejos estamos de la moda de los años noventa en que se decía que “la mejor política industrial es no tener ninguna”. La segunda es destacar que una estrategia de diversificación productiva no debe significar un intervencionismo estatal, también de moda en otros tiempos, que haga tabla rasa con las señales de mercado y ahogue la actividad privada. Sin duda, la fórmula es más mercado y mejor Estado, al decir de Enrique Iglesias.
