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DOMINGO / LIBRO
domingo 15 septiembre, 2019

Futura herencia maldita

La economía que recibirá el futuro gobierno.

Carlos Melconian

El resultado de las PASO sorprendió al economista Carlos Melconian en los últimos retoques a su nuevo libro, Cantar la justa. Entonces, decidió agregar una “Carta al futuro presidente del país”, en la que presenta los desafíos económícos que a su juicio tendrá quien gane las elecciones de octubre. Foto: car graciano
domingo 15 septiembre, 2019

El futuro presidente que se haga cargo de la Argentina en 2020-2023 tendrá una tarea compleja con la economía desde el primer día de asunción del cargo. No es una novedad histórica; en mayor o menor medida sucede habitualmente en cada traspaso de mandato.

No cabe ninguna duda de que la economía tiene que salir lo más rápido posible de la recesión, quebrar el estancamiento en que está sumergida desde hace ocho años y empezar a superar el retroceso que lleva décadas. No es una novedad que crecer ayuda a resolver los problemas, pero hay que decir cómo se hace, e implementarlo. El resto es puro bla, bla, bla y, por supuesto, récord de bla, bla, bla en medio de un acto electoral.

Así, el presidente Macri completa su mandato de cuatro años con tres en contracción económica: el primero (2016) y los dos últimos (2018 y 2019). O sea, tres de cuatro. El PBI acumula en el cuatrienio una caída del orden del 3,5%. Intercalado entre los tres negativos, hubo una única suba aislada de 2,7% en 2017. Con este retroceso, más lo ocurrido entre 2012 y 2015, el PBI per cápita de la Argentina en 2019 es 9% inferior al de 2011, retrocediendo al de diez años atrás (2009).  En este mismo período, economías latinoamericanas como Chile, Colombia, Perú o Paraguay registraron una suba acumulada del PBI per cápita promedio del orden del 20%. Aun creciendo en 2020-2023 al 3% promedio anual en forma constante, al final del próximo mandato presidencial no se volvería al PBI per cápita de 2011. Esto muestra con claridad el proceso estanflacionario argentino que, como novedad, ha venido a sustituir el tradicional stop and go histórico del país.

La estanflación saca a la luz problemas, discusiones, riesgos y posibles soluciones que no se dan cuando el país se cae como un piano pero sobre el pucho resurge como el ave fénix (la hiperinflación de 1989, el colapso de 2001-2002). Salir de una crisis rebotando al 8 o 9% anual aliviana todos los problemas y se sigue para adelante pese a la grotesca caída previa. Es muy distinto salir en medio de la paz de los cementerios. Es un evento nuevo, una enfermedad nueva, que inquieta.

El programa económico que se termine adoptando en 2020 tendrá que contemplar la “necesidad” de volver a crecer. Esto no significa montarse a la recurrente frase política, vacía de contenido, sobre que “el camino no es el ajuste sino el crecimiento” o que “con el crecimiento se arreglan todos los problemas”. Más que una expresión de deseo, una frase hecha o querer ir en contra de la realidad y las posibilidades económicas, implica forjar un programa cuyos contenidos, dinámicas fiscales y monetarias, prioridades, instrumentos y timing tengan en cuenta que no se podrá forzar la máquina de la convergencia macroeconómica por la fatiga social que se arrastra. Quiérase o no. Con un gobierno o con otro. Y aun con el FMI detrás como telón de fondo.

Habrá que aspirar a un plan completo, con nombre y apellido, integrado, con peso específico propio. El hábito o la decisión política de los últimos tiempos fueron lo contrario: eludir los programas integrales e ir por medidas parciales sectoriales, más micro que macro, aisladas en el tiempo, desarticuladas. “Como si no hubiera ningún plan”, como si el objetivo explícito fuera que el Ministerio de Economía “no se notara” y pasara desapercibido, sin hacer olas. Fue la manera de subestimar la política macroeconómica: que no hubiera un plan articulado ni un ministro articulador.

Del mismo modo que no es posible insistir en la obvia frase referida al “crecimiento” para solucionar los problemas, con el neoliberalismo, el Consenso de Washington y no sé cuántas otras cosas como responsables, con un “no plan” tampoco podemos insistir en que “el rumbo es el adecuado, no hay más atajos, estamos frente a un único camino “, y que la nueva política y el “cambio cultural” han descubierto la pólvora.

Ha llegado la hora de que la clase dirigente argentina –políticos, gobernadores, sindicatos, empresarios– y la propia sociedad como un todo estemos a la altura de las circunstancias para cambiar los dilemas del último siglo de este país y salir adelante. Tarea que –como siempre he señalado– excede a una persona, a un partido, a una camiseta.

No hay, por lo tanto, margen para entrar otra vez en falsos dilemas. El último falso dilema fue “shock versus gradualismo” del 10 de diciembre de 2015. Aquella vez, como he señalado en reiteradas oportunidades en este libro, la esencia no era shock versus gradualismo, sino “consistencia versus inconsistencia” del programa económico aplicado. Independientemente de los timings y las restricciones políticas y de gobernabilidad de aquel momento. Bien podría haberse anunciado un programa de shock, consistente pero simultáneamente de aplicación gradual.

En la actualidad hay dando vueltas dos falsos dilemas “a la 10 de diciembre de 2015”. Uno es puramente de raíz político-electoral, esbozado en un párrafo anterior: “ajustar versus no ajustar”. Se hace eje en que el oficialismo, de ser reelegido, profundizaría el ajuste, mientras que con la oposición se terminará. Cualquiera sea el próximo presidente de la Argentina, antes de ponderar el esfuerzo del eventual ajuste deberá saber de dónde sacará la plata necesaria para afrontar en tiempo y forma las necesidades financieras del Tesoro de, como mínimo, el primer año de gobierno (2020). Será retornando al mercado voluntario de deuda (si el riesgo país vuelve a una zona apta para la colocación de bonos), recurriendo a financiamiento extra del FMI, o mediante una combinación de ambos, etc. Plantear “ajuste sí” o “ajuste no” por fuera de este contexto es poner el carro delante de los caballos; es volver a alejarse de la realidad macroeconómica y, una vez más, volver a mentirle a la gente.

El otro falso dilema que flotaba en el ambiente hasta la disrupción post PASO, ya no de índole política sino de diagnóstico macroeconómico (usado por el oficialismo), era que el ajuste macro (fiscal y externo) ya estaba hecho, a los golpes, producto de la crisis, pero la tarea sucia ya estaba concluida. Y lo que seguía era suplementar el ajuste con un par de reformas estructurales (eventualmente una previsional y una laboral específicamente) para sentarse a cosechar los frutos. Dicho en otros términos, que el Plan Picapiedras de emergencia, con retoques fondomonetaristas de mediano plazo que lo transformen en la segunda etapa de lo hecho hasta ahora, más las reformas laboral y previsional pendientes, iban a ser el marco macro 2020-2023 que sacaría a la economía de la estanflación y eliminaría las incertidumbres cambiarias, financieras y de sostenibilidad de la deuda pública existentes. Claramente, es más complejo que eso. La transición que se inició tras el resultado de las PASO puso de manifiesto la fragilidad de la macroeconomía.

Quienes consideren que el ajuste macroeconómico fiscal y externo (provocado a los golpes por la crisis) ya está hecho, que estamos a la puerta de los superávits gemelos y llega el tiempo de cosechar los frutos de esta corrección, van a estar equivocándose. Primero, porque no son ajustes extrapolables automáticamente hacia delante. Segundo, porque en un futuro programa económico habrá reformas más “evidentes”, en las que piensan el actual gobierno y el FMI (como la previsional y la laboral), y otras no tan evidentes, en las que muy pocos (o nadie) piensan y que deberían formar parte de un plan más abarcativo y ambicioso, con más potencia para sacar adelante la economía. Las reformas evidentes son fundamentales, pero las otras también. Y obvio, también tienen sus timings y condiciones iniciales, que generarán su éxito posterior. Haría eje en un conjunto de reformas “menos evidentes” en el terreno monetario, crediticio, cambiario, tributario y fiscal, no contempladas ni por el Fondo ni por el gobierno actual. Y habrá que ver qué piensa de estas cosas el casi seguro nuevo gobierno. Para pugnar también por la convergencia fiscal de mediano plazo y los equilibrios macro, y simultáneamente armar el terreno para un despegue más evidente de la actividad económica. Se trata de una recuperación drástica de la confianza, principal activo que ha perdido la política económica.

Respecto de los ajustes, el fiscal se sustentó básicamente en licuar el gasto público “licuable” tras dos años de muy alta inflación, en “enganchar” la recaudación a la aceleración inflacionaria y en reponer las retenciones a la exportación. Ninguno de estos tres elementos puede ser considerado un pilar fiscal permanente, de mediano plazo. Es tan difícil que las jubilaciones y los salarios públicos queden licuados “para siempre” como que la inflación sea un factor estable para recaudar, o que las retenciones en algún momento no tengan que bajar. Ningún país tiene inflación “a propósito” para cerrar sus cuentas. Por lo tanto, el déficit primario “casi” cero de 2019 es un punto de partida, no de llegada.

Lo mismo vale para el violento ajuste del sector externo. En términos de la versión caja (no devengada) de ajuste, el corazón de este en la cuenta corriente del balance de pagos fue un colapso importador que es insostenible en el tiempo para un país con pretensión de crecimiento. No tuvo que ver con un salto exportador. Mientras que en la cuenta capital permanece como un factor estructural a pensar el atesoramiento en dólares de los argentinos. No bien la economía dé signos de reanimarse, repuntará inmediatamente la importación. Sin salto exportador o desplome de la dolarización, más pronto que tarde retornará el desbalance de dólares (...).

Llegados a este punto, si el próximo período de gobierno hiciera foco en que las reformas más evidentes que están pendientes no son prioridad, que el equilibrio fiscal no es sinónimo de macroeconomía sana, que la premisa es “salir con crecimiento”, que repartir y distribuir es lo que hace crecer y recaudar, que el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la Anses “es un fondo en serio” que puede dar crédito barato de largo plazo, etc., etc., llevaría a un próximo choque, a una nueva recaída y a una nueva desilusión. No es sobreactuando moderación como se arreglan los problemas. Eso dura lo que una campaña y no va a convencer a nadie. Ni a propios ni a ajenos, ni a locales ni a extranjeros.

El camino genuino para la salida de la Argentina es generar el marco macro y organizacional para que, de una vez por todas, sea viable un proceso de inversión continuo y duradero.  Sin una tasa de inversión constante y elevada, estaremos condenados a la frustración recurrente y a elevados porcentajes de población sumida en la pobreza. Un proceso de inversión no significa necesariamente retraer el consumo. Puede encontrarse una dinámica de “justo equilibrio” entre ambas cosas. Invertir no es sinónimo de ajustar el consumo, todo lo contrario.

Respecto de las reformas pendientes harto batalladas, ligadas a lo fiscal y a la competitividad, habrá que pensar qué hacer con: el rojo previsional de 3 puntos del PBI, el rojo de los subsidios (2 puntos del PBI entre Nación y provincias, donde en algunos casos la normalización está todavía a mitad de camino), la relación Nación-provincias (sin que el Tesoro continúe perdiendo recursos) las arcaicas relaciones laborales, la asfixiante presión tributaria con una reforma que está en el medio del río.

Un problema fiscal central es la altísima presión tributaria, 6 puntos del PBI por encima del promedio histórico del decenio 1993-2003 en el sector público nacional y 8 puntos sumando las provincias, subproducto aún, post Picapiedras, de la herencia recibida. Un número insostenible. Un eslabón de un próximo programa económico debería ser una rebaja relevante de la presión impositiva. Una descompresión de shock. Pero, claro está, tiene que venir encastrada con la convergencia del gasto a niveles financiables y compatibles con un grado de endeudamiento convergente.

En este sentido, un número que el próximo presidente tiene que conservar en la cabeza es que el nivel del gasto público primario de la Argentina se ubica todavía –algo más, algo menos– 6 puntos del PBI por encima de un nivel financiable (definiendo como financiable el nivel de gasto promedio del sector público nacional del decenio 1993-2003, cuando se registró un equilibrio primario todo el tiempo). Fue un período con el gasto del sector público nacional en 13 puntos del PBI versus los 19 puntos actuales. Había escalado hasta 24 puntos en 2015; en la gestión de Cambiemos se redujo, pero fundamentalmente a fuerza de licuación, y aun así sigue muy alto para los parámetros financieros argentinos. En esta cruzada de llevar el gasto a niveles financiables aparece el gran desafío del sistema previsional, que cualquier presidente, más el arco político de gobernadores y futuros candidatos a presidentes, deberá tener presente. El gasto en jubilaciones y prestaciones sociales ronda los 11 puntos del PBI. Históricamente, este número oscilaba entre 5 y 6 puntos. El salto se produjo a lo largo de los últimos diez años y vino de la mano de las moratorias previsionales, de las fórmulas de actualización de haberes incompatibles con la capacidad de pago del sistema y, como frutilla de la torta, de la reparación histórica.

La Argentina gasta en previsión prácticamente lo mismo que Alemania o Francia. Esos países tienen esa posibilidad porque acceden fácilmente a financiamiento y a tasas de interés superbajas para cerrar el gap. Se transforma, además, en una discusión de endeudamiento de largo plazo. No es el caso argentino: gastamos en previsión como un país desarrollado (un logro mayúsculo), pero ni siquiera tenemos acceso al mercado internacional de capitales para financiarnos (o sea, el logro se opaca y se transforma en una bomba de tiempo fiscal) y las provincias han dejado de “colaborar” con el 15% de la coparticipación. Las cuentas previsionales cierran solo porque el Tesoro nacional transfiere a ese sector ingresos generales de rentas generales por 6 puntos del PBI. Es decir, el conflicto aquí es la presión fiscal que deja al país fuera de la cancha en materia de competitividad hacia el exterior, o “caro” directamente en materia de producción local.

Es una situación insostenible, que claramente ha tocado fondo. No es posible seguir tirando de esta soga, mirando para otro lado y enarbolando las banderas de que se les está haciendo un bien a los jubilados. Es hacerse trampa en el solitario. Lo mismo vale para el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Anses. Los gobiernos lo piensan como “un fondo de previsión pública en serio”, pero la gran mayoría de sus inversiones son títulos públicos del propio gobierno, que está lidiando con los números fiscales y préstamos de dudosa rentabilidad y/o cobrabilidad.

La historia jubilatoria argentina ha terminado históricamente en licuaciones por las malas, dadas las pésimas administraciones, el populismo y la emocionalidad. Su indexación “política” de la década pasada “elonga”, a diferencia de la historia, soluciones equivalentes que terminan imponiendo la realidad.

Además de las reformas fiscales “evidentes”, simultáneamente habrá que apuntar a otras reformas (“menos debatidas”, más difíciles) vinculadas a la estabilidad monetaria y al mercado cambiario. Por un lado está el régimen monetario en sí mismo: acá la premisa es si la apuesta seguirá siendo ciento por ciento recuperar el peso como moneda de ahorro, o explorar un régimen alternativo de convivencia con otras posibles, que sopese el factor estructural bimonetario de la economía argentina. La dolarización argentina acarrea un doble problema: uno es el debilitamiento del peso y el otro es una dolarización “blanca, legal y declarada impositivamente” que prácticamente no queda en el sistema bancario, y lo que queda prácticamente no genera crédito al sector privado. La pregunta concreta es si en el mejor de los casos un plan de mediano plazo, con varios años por delante en la búsqueda de estabilidad, va a coincidir o no con la velocidad de paciencia histórica de la sociedad argentina para volver a creer en el peso y en su sistema bancario (...).

Merece un párrafo especial el vínculo con el FMI. En la transición hacia el 10 de diciembre hay desafíos cambiarios y financieros que pueden tensar los contenidos del Acuerdo. Es clave para el financiamiento del sector público de corto plazo que el Fondo mantenga el cronograma de desembolsos tal como está programado (especialmente el de septiembre, por US$ 5,4 MM). Y habrá que ver, en función de la dinámica de la transición, cómo sigue la relación con ese organismo: si se realiza un empalme con el Acuerdo que rige desde octubre de 2018, si se negocia una suspensión para barajar y dar de nuevo, o si –en el extremo– hay una ruptura. Esto es clave para el financiamiento y para otorgarle un marco al próximo programa económico.

Con un eventual “nuevo acuerdo”, la Argentina podría obtener un poco más de plata fresca del FMI si se replicara el antecedente del préstamo otorgado a Grecia, que llegó a 15 veces la cuota de ese país en el organismo (sujeto a que el Directorio del Fondo respalde políticamente esa iniciativa). En ese caso, serían unos US$ 10 MM adicionales que servirían como puente financiero para 2020. A cambio, las metas serían más amplias: no solamente las fiscales, monetarias y cambiarias, sino también las reformas estructurales. En las actuales circunstancias hay que pensar que no será nada sencillo que la Argentina retorne al mercado voluntario de deuda en un horizonte cercano.

El manejo de la deuda pública con los acreedores privados estará en la mesa de discusión política, así como en la negociación con el FMI. La Argentina no puede (ni ningún país) permanecer fuera del mercado de crédito voluntario de manera permanente.

En algún momento, y de mantenerse el Acuerdo (no es descartable que sea antes de un nuevo gobierno), el FMI pondrá sobre la mesa el tema de la deuda (siempre mirando de reojo el riesgo-país). La cabeza del Fondo está “chipeada” con la fórmula stress test: “debt sustainability path”. Considera sostenible una deuda cuando el superávit fiscal primario necesario para estabilizar el nivel de deuda pública es económica y políticamente factible de alcanzar y mantener en el tiempo. .Simplificadamente, en el modelo estándar del Fondo, a un país le alcanza con tener equilibrio fiscal primario para mantener el tamaño de la deuda pública estable solo si la tasa de interés que paga es igual al crecimiento del PBI. Por lo tanto, si la tasa de interés es más alta que la tasa de crecimiento económico, el país debe tener un superávit primario mínimo “x”. Esta fórmula la aplica en Grecia, Ucrania, Portugal o en la Argentina. Sobre este tema y aplicado estrictamente al caso argentino, el Fondo habla en sus revisiones de “is sustainable but not with high probability”. En la matemática fondomonetarista el país requeriría superávit fiscal primario, incluso por encima del punto del PBI que aparece para 2020 en el Acuerdo. Por lo tanto, para 2020 el stress test no cierra. Por eso, el FMI lo ha analizado para el período largo de 2020-2024, no año por año. Ahí sí está forzado a cerrar. La tensión financiera y sobre la deuda pública, que se disparó tras el resultado de las PASO, aceleró los tiempos y puso el tema de la deuda en el centro de la escena.

Llegados aquí, debo realizar una confesión. Hace treinta años, joven y parcialmente equivocado, pensaba que contar con un programa económico integral y consistente era suficiente para encontrar la solución de la economía argentina. Treinta años después no cambié de parecer respecto de la consistencia e insustituibilidad de un programa macro. Pero ahora, con más años en el lomo, como aquel jugador que de repente corre menos pero ha aprendido a caminar la cancha, he llegado a la conclusión de que con eso solo resulta insuficiente. El próximo 10 de diciembre de 2019, un programa integral y consistente será condición necesaria pero no suficiente. El próximo presidente tendrá que pivotar además, sí o sí, sobre un cuadrilátero de gobernabilidad. En el primer vértice estará el programa económico completo, integral, abarcador de todos los problemas y de todos los desafíos mencionados en los párrafos previos, y que además acierte en las prioridades y los timings. Contar con el programa adecuado será fundamental, determinante, y marcará el devenir del gobierno. Pero no alcanza.

Al programa habrá que dotarlo de respaldo y viabilidad política. Este es el segundo vértice del cuadrilátero. El próximo gobierno puede no contar con mayorías parlamentarias. Sin una conexión directa y fluida con el Parlamento, los referentes de la oposición, los gobernadores y las organizaciones empresariales, sindicales y sociales, el programa económico no tendrá plafón. Será clave entonces, además de tener un programa, contar con acuerdos con los otros líderes políticos, como ocurrió en algún momento histórico de la Argentina y como ocurre ahora mismo en Brasil. O sea, “espadas” en el Congreso, acuerdos de gobernabilidad, conversaciones y relaciones personales. Decentes y transparentes, que claramente sean parte de la nueva política y del cambio de cultura. No son contradictorios. No es tirar la política por la ventana. Habrá que explicar y saber “vender” las reformas, defenderlas, apuntalarlas sin necesidad de mentir.

Y aun con programa económico y viabilidad política todavía falta. Además, habrá que tejer la comprensión y el equilibrio jurídico en los distintos estamentos judiciales y, en el extremo, en la Corte Suprema, para la validación de leyes y decisiones que será necesario impulsar. Habrá que encontrar el camino legal, en el correcto sentido de la palabra, para que la Justicia no se convierta en un escollo de las reformas económicas que se impulsen. Esto no significa avanzar contra la Justicia ni perder el  respeto por las instituciones. Es saber que cualquier reforma a futuro tendrá que lidiar, en cada lugar donde se quiera modernizar, con los intereses enquistados, sobre la base de “kioscos” y negocios que irán por el “no innovar”, apelando todo lo posible. Se trata, entonces, de que el Poder Judicial incorpore en sus fallos la lógica y las restricciones económicas de las reformas.

Con el programa amalgamado, el respaldo político y parlamentario aceitado y el aval jurídico como paraguas, habrá que negociar con el FMI el nuevo acuerdo, más integral, más de largo plazo, donde sea el país, el propio gobierno, quien lo ponga sobre la mesa. El FMI deberá entender y acompañar, dentro del esquema capitalista occidental –con los pies dentro del plato–, que esta vez la propuesta debe ser algo más que el Plan Picapiedras ahora extendido a mediano plazo, más dos reformas estructurales, pensando que el paso del tiempo resolverá las cosas. Ese será un camino extenuante y muy doloroso. Será muy difícil crecer. Este es el cuarto vértice del cuadrilátero de la gobernabilidad 2020-2023. O sea, programa-política-Justicia-FMI. Solo con un programa (por más sólido que sea) no alcanzará. Pero sin un programa será directamente inviable avanzar a pie firme.

El 10 de diciembre de 2019 habrá una nueva oportunidad para la Argentina. Por lo tanto, resulta indispensable que el presidente que asuma tenga muy en claro desde el principio qué camino económico va a seguir (qué programa) y cómo construirá el cuadrilátero de gobernabilidad para salir adelante. No contará o será muy efímero cualquier tipo de luna de miel, ni tendrá la chance de la prueba y el error que una primera experiencia de mala praxis suele tener.

Deberá prepararse y mentalizarse con tiempo, porque habrá que acertar de entrada. Tener presentes los aciertos y los errores del pasado para no repetirlos. La idea acerca de encarar el proceso integral que incluya el cuadrilátero es fundamental. Y dentro de él y en lo que a la disciplina económica atañe, la búsqueda de la consistencia y reforma profunda del sistema económico de la Argentina. Será clave la confianza.

Quiero terminar reiterando la enseñanza aprendida desde pequeño en la propia casa: el crédito es algo que tarda mucho en construirse, pero se pierde muy fácilmente. Hay que cuidarlo. Será sagrado para la próxima experiencia. Ojalá así sea.

Datos sobre el autor

Estudió en la escuela pública y es licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires y máster en Economía por la Universidad Torcuato Di Tella.

En 1991 fundó M&S Consultores, firma desde la cual asesoró a las principales empresas e instituciones argentinas y extranjeras en el entendimiento de la realidad económica nacional y regional

Ocupó la presidencia del Banco de la Nación Argentina entre diciembre de 2015 y enero de 2017.


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