La intervención estatal en la economía se justifica tanto por motivos de eficiencia como de equidad. Cuando los mercados no son perfectamente competitivos, la asignación de los recursos será ineficiente e inequitativa. Por ejemplo, las regulaciones antimonopolio tienen como objetivo evitar que las empresas actúen coludidas o que tengan una posición dominante que les permita controlar o fijar los precios (1). También hay categorías especiales de bienes, denominados bienes públicos, para los cuales el sector privado no garantiza una oferta adecuada. El ejemplo por excelencia es la defensa nacional. Este tipo de bienes posee dos características centrales: la no exclusión y no rivalidad en el consumo; es decir, no se puede evitar que alguien se beneficie de su provisión y el hecho de que una persona lo consuma no impide que otra también lo haga. Musgrave también señala la existencia de bienes meritorios (2); es decir, bienes sobre los cuales se realiza un juicio de valor sobre la conveniencia de consumirlos. En este sentido, el Estado promoverá, mediante el gasto público, aquellos que considera “buenos” (salud, educación, deporte) y desincentivará, con tasas impositivas, el consumo de los “malos” (tabaco y alcohol, entre otros).
Por lo tanto, uno de los instrumentos más potentes que posee un Estado para intervenir en la economía es el gasto público. En particular, en países de organización federal, como la Argentina, existe más de un nivel de gobierno a cargo de la ejecución del gasto púbico. En este sentido, para medir correctamente el esfuerzo financiero que realiza el Estado en su conjunto es necesario cuantificar el gasto público consolidado. Este comprende las erogaciones de la nación, las provincias y los municipios destinadas a la provisión de bienes, servicios o transferencias a la ciudadanía.
El gasto público se imputa al nivel de gobierno que lo ejecuta, independientemente de quien lo financie
A su vez, los marcos institucionales y los procesos políticos de cada país son fundamentales para entender la configuración que tendrá el Estado en cada economía; es decir, su magnitud o tamaño, y las características de los modelos de prestaciones, especialmente de aquellos incluidos en las funciones sociales (educación, salud y previsión social, entre otros). Sin embargo, al efectuar análisis de largo plazo es necesario considerar que los procesos de cambio pueden ser muy lentos, ya sea debido a normas legales que dificultan la introducción de modificaciones en los presupuestos o a procesos de reforma en los cuales algunos programas pierden prioridad, pero subsisten.
En efecto, comprender los determinantes del gasto social -tanto su estructura como su dinámica temporal- es fundamental para dotarlo de sustentabilidad y gobernanza.
El nivel de gasto social viene determinado por el grado de desarrollo de los países, es decir, por las condiciones socioeconómicas y sociodemográficas. Asimismo, hay tres factores que promueven el crecimiento del gasto social y son clave para comprender su dinámica:
i) la situación demográfica y el desarrollo de la sociedad: delimitan el marco general de las necesidades que pueden ser atendidas por el gasto social. En este sentido, las condiciones sanitarias, la composición poblacional y las necesidades de los distintos grupos de edad establecen el marco general de las políticas sociales.
ii) las instituciones: comprenden el conjunto de arreglos normativos, legales y contractuales que configuran la política social.
iii) la situación económica: el contexto económico en el cual se ejecutan las políticas sociales incide tanto en los recursos disponibles para financiar tales políticas como en el nivel y las variaciones del gasto público.
Las erogaciones públicas pueden analizarse a partir de diversos enfoques. Para tal efecto, se utiliza un conjunto de clasificadores establecidos en las normas presupuestarias. De acuerdo con el Manual de clasificaciones presupuestarias para el sector público nacional (Ministerio de Hacienda, 2016), las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que agrupan los recursos y gastos sobre la base determinados criterios, cuya organización viene dada por el establecimiento de aspectos comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. Estas también organizan y presentan todos los aspectos posibles de las transacciones públicas, conforman un sistema de información ajustado a las necesidades del gobierno y de los organismos internacionales que llevan estadísticas sobre los sectores públicos nacionales, lo que posibilita un análisis objetivo de las acciones ejecutadas por el sector público (Ministerio de Hacienda, 2016: 19).
Aquí utilizamos la clasificación por finalidad y función, que permite conocer el objetivo principal del gasto público. El presupuesto del gobierno nacional posee cuatro grandes finalidades: funcionamiento del estado, servicios sociales, servicios económicos y servicios de la deuda pública. A su vez, estas finalidades se clasifican en funciones. En particular, la finalidad servicios sociales comprende las siguientes: salud, educación, promoción y asistencia social, previsión social, trabajo, agua potable y alcantarillado, vivienda y otros servicios urbanos.
El gasto público consolidado (GPC) da cuenta, de forma amplia, de las erogaciones totales de los distintos niveles de gobierno que intervienen en un país federal, consideradas en la etapa contable de devengado. En el caso de la Argentina, comprende las erogaciones corrientes y de capital del sector público no financiero de los tres niveles de gobierno: Nación, Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y Municipios. Se incorporan también las erogaciones realizadas por un conjunto de instituciones que no siempre se incluyen en el presupuesto, pero que se financian con impuestos al trabajo, de acuerdo con la metodología utilizada por la Dirección Nacional de Política Fiscal y de Ingresos (ex Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales) del Ministerio de Economía de la Nación. En particular, se incluye el gasto de las obras sociales nacionales, del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP), de las asignaciones familiares, de los sistemas provinciales de previsión social y de las obras sociales provinciales. Asimismo, el gasto público se imputa al nivel de gobierno que lo ejecuta, independientemente de quien lo financie. Por último, las empresas públicas se registran según la metodología internacional.
La clasificación por finalidad-función también permite descomponer el gasto público social (GPS) entre sectores y seguros sociales para evaluar el impacto de dicho gasto sobre las contingencias del ciclo de vida, así como el cálculo de la inversión pública en capital humano para medir su efecto sobre los ingresos futuros de las personas. En cambio, para identificar la incidencia del GPS sobre la población de acuerdo con el momento del ciclo de vida en el que se encuentre, la clasificación por finalidad y función es insuficiente y es necesario contar con la apertura programática del gasto. Estas tres clasificaciones adicionales también se han incluido en este capítulo con el fin de reflejar la amplitud de los efectos que puede tener el GPS.
El gasto público consolidado (GPC) de la Argentina durante el periodo democrático que se inicia a finales de 1983 muestra etapas claramente definidas
Sin embargo, más allá de la importancia que tiene el gasto social desde el punto de vista social, económico y político, cualquier discusión nacional sobre su alcance y dirección futura solo será posible si se basa en un diagnóstico que comprenda su nivel, su evolución, sus características, su impacto redistributivo y su grado de eficiencia. Dichos atributos, a su vez, dependen de diversos factores que configuran la política social: las formas de provisión, la focalización en determinados grupos objetivos, la evaluación de programas y la distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Estos factores son parte de un proceso de decisiones en el que interviene una gran cantidad de actores. En efecto, la presión que ejercen diversos grupos de interés y la participación de la sociedad civil también pueden definir el perfil de las políticas sociales.
En este texto se pretende hacer una pequeña contribución en dicho sentido, por medio del análisis de la evolución del GPS durante la etapa democrática que va desde 1984 hasta 2017. Los años 2018-2019 no forman parte de este estudio debido a que aún no están disponibles los datos oficiales correspondientes a ese periodo.
Evolución del gasto público consolidado y la importancia del gasto público social
El GPC de la Argentina durante el período democrático que se inicia a finales de 1983 muestra etapas claramente definidas. Como refleja el gráfico 1, entre 1984 y 2008 se caracteriza por oscilaciones y una participación en el producto de entre el 25 % y el 35 % del PBI. A partir de 2008, se advierte un aumento progresivo que asciende a 45 % del PBI en 2014 y alcanza su nivel máximo en 2015 (46,3 % del PBI), que se mantiene en 2017. En 2016, si se excluyen los intereses reconocidos a los holdouts, la participación del GPC en el PBI es ligeramente inferior. Por su parte, el GPS oscila entre el 10 % y el 22 % del PBI entre 1983 y 2008 y, al igual que el GPC, crece de forma significativa a partir de 2010 (superando el 25 % del PBI) y desde 2015 se ubica en valores cercanos al 30 % del producto.
Una de las características más sobresalientes del gasto público en la Argentina es su carácter procíclico. Esto significa que varía en la misma dirección que los ciclos económicos. Es decir, frente a una crisis económica, el Estado no incrementa el gasto público para hacer frente a dicha situación, sino que lo ajusta en una magnitud superior a la caída del PBI. En efecto, el estudio de Izquierdo, Pessino y Vuletiín (2018), que analiza el gasto primario para el período 1980-2016 de 130 países tanto en desarrollo como industrializados, muestra que la Argentina se ubica entre los cinco países cuyo gasto tiene el mayor grado de prociclicidad (3). Este comportamiento también se advierte en el gasto público social, especialmente antes de las crisis del 2001.
La participación del gasto de los distintos niveles de gobierno en el GPC no ha sido estable durante el periodo 1984-2017
A su vez, el GPS ha tenido una participación considerable dentro del GPC a lo largo de todo el período democrático, con una mínima del 48,8 % en 1984 y una máxima de 68,2 % en 2002. Los cambios en el GPC responden, en buena medida, a las variaciones que ha experimentado el GPS durante el período bajo análisis. Con respecto a las otras finalidades, cabe señalar el aumento sostenido en el gasto en funcionamiento del estado, especialmente a partir 2009. En los años de crisis financiera sobresale el incremento en el peso relativo de servicios de la deuda pública, mientras que el gasto en servicios económicos, cuya participación entre 1983 y 1988 era superior al 21 %, disminuye de forma sostenida entre 1990 y 2003. A partir de este último año, se advierte el crecimiento progresivo en esta finalidad, producto tanto de los subsidios otorgados a las empresas de servicios públicos, como de la reversión parcial del proceso de privatizaciones llevado a cabo durante la década de 1990.
Como se mencionó previamente, para analizar las participaciones de los distintos niveles de gobierno se debe tomar en cuenta que las transferencias financieras entre ellos se considera en la jurisdicción que las ejecuta y con el objeto de evitar la doble contabilización se descuentan de aquella que las financia.
La participación del gasto de los distintos niveles de gobierno en el GPC no ha sido estable durante el período 1984-2017. En particular, el peso relativo del Gobierno nacional es elevado al comienzo y al final del período analizado. A partir de 1989, se advierte una caída, en términos absolutos y relativos, debido a las privatizaciones -y la consecuente reducción de las transferencias a las empresas públicas-, y a partir de 1993, la descentralización de los servicios de educación, salud y otros programas alimentarios y sociales a las provincias. En 2005, el gasto público del Gobierno nacional recupera su participación previa a los años noventa, y desde 2009, su nivel es mayor al alcanzado en el comienzo del período democrático. Como contraparte, el peso relativo de los gobiernos provinciales crece durante la década de 1990, a causa de la descentralización de los servicios educativos y de salud, entre otros. A partir de 2006 aumenta nuevamente, pero con un ritmo más pausado que el del Gobierno nacional y, por ende, cae su participación. El peso relativo de los gobiernos municipales muestra variaciones menos abruptas que el Gobierno nacional y las provincias. Entre 1984 y 1989 concentra entre el 4 y el 5,6 % del GPC, mientras que entre 1992 y 2010 aumenta y se posiciona en valores cercanos al 9 %. En 2011 se revierte la tendencia y el gasto público de los gobiernos municipales desciende a 7 % y se mantiene alrededor de dicho porcentaje.
Es importante un diagnóstico que comprenda su nivel, su evolución, sus características, su impacto y su grado de eficiencia
En el Cuadro 3 puede verse la evolución del gasto público social, en millones de pesos constantes de 2017, durante el período 1984-2017, agrupado en las distintas presidencias que tuvieron lugar en dicho período. En términos generales, en todos los períodos presidenciales se advierte un aumento real del GPS entre el inicio y el fin de cada mandato, salvo en el de Fernando de la Rúa, que se vio marcado por el final del régimen de convertibilidad y la crisis de 2001. En el marco de esta crisis, al año siguiente, el primero de los dos que gobernó Eduardo Duhalde, se produjo la mayor caída en términos reales (-18,1 %) del GPS. Por el contrario, en 2007, último año del período de Gobierno de Néstor Kirchner, se observa el mayor incremento (16,6 %).
1. Bertranou, Evelina y Bonari, Damián: El gasto público social en la Argentina. Diagnóstico y perspectivas, Premio Fulvio Salvador Pagani 2003, Córdoba, Fundación ARCOR, 2003.
2. Musgrave, Richard: The Theory of Public Finance, Nueva York, Mc Graw-Hill, 1959.
3. Izquierdo, Alejandro, Pessino, Carola y Vuletin, Guillermo (eds.): Mejor gasto para mejores vidas: como América Latina y el Caribe puede hacer más con menos, BID, 2018.
Para saber más sobre el libro y su compilador.
