Suele repetirse casi como mantra la afirmación de que en la actualidad un 55% de la población mundial vive en ciudades, porcentaje que se incrementará al 70% para 2050. Si bien esta afirmación es bastante acertada, generalmente se usa como una mera descripción del fenómeno, y no para problematizar las implicaciones del hecho en sí. Esta problematización significa evidenciar no solamente que la población urbana crece, sino que ese crecimiento se concentra en fracciones minúsculas de los territorios nacionales bajo gobiernos locales. Así, las ciudades aumentan su peso poblacional, económico y político, volviéndose actores cada vez más relevantes en la escena global.
Con esta resignificación del poder de la administración local, año tras año las ciudades adoptan un mayor rol frente a las problemáticas que enfrentan las sociedades modernas, compartiendo responsabilidades de gobierno con los Estados-Nación. La próxima Cumbre Global de Alcaldes de C40, que se realizará en la Ciudad de Buenos Aires en octubre de este año, nos lleva a reflexionar sobre la función que vienen cumpliendo las ciudades frente a uno de los mayores desafíos de la historia de la humanidad: el calentamiento global.
Desde los inicios de la discusión acerca del “cambio climático” y “calentamiento global” en los años 70’, fueron los Estados-Nación quienes tomaron la iniciativa, principalmente a través de las Naciones Unidas. Ejemplo de esto fue la creación del Panel Intergubernamental del Cambio Climático (IPCC) (1988), la adopción del Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992), el establecimiento del Protocolo de Kioto (1997) y, más recientemente, la firma del Acuerdo de París (2015). En términos generales, estos han promovido diferentes compromisos asumidos exclusivamente por los gobiernos nacionales para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GHG).
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Más allá de los compromisos, el nivel de éxito de las acciones conducidas por los Estados-Nación es discutible. No solamente la producción de CO2 no se redujo, sino que viene aumentando sostenidamente. Incluso cuando se observó una reducción de emisiones durante la crisis económica de 2009 y durante la pandemia del COVID-19 en 2020, los años que siguieron (2010 y 2021) fueron marcados por fuertes incrementos de emisiones, alcanzando hoy en día nuevos picos históricos de generación de CO2. Creímos que de ambas crisis saldríamos mejor, pero, al menos en materia de cambio climático, no fue así.
Efectivamente, el desafío del cambio climático requiere acciones inmediatas, las cuales no están siendo llevadas adelante por gobiernos nacionales en la magnitud que se las necesita. Sin embargo, desde ya hace algunas décadas, los gobiernos locales vienen contribuyendo cada vez más en este campo, particularmente desde el año 2005, cuando se crea el C20 (luego renombrado C40). Tal es así, que incluso hay casos en donde las administraciones nacionales han decidido no priorizar acciones climáticas y, en consecuencia, muchas ciudades las han desafiado abiertamente y actuado por su cuenta. Un famoso ejemplo de este fenómeno se dio en 2017, cuando el entonces Presidente Trump retiró a Estados Unidos del Acuerdo de París y los gobiernos de las principales ciudades del país (tales como Nueva York, Los Ángeles y Chicago) manifestaron abiertamente que seguirán las metas del acuerdo por su cuenta.
Esta relevancia de las administraciones locales se evidencia también en que mientras que la mayoría de naciones no poseen guías claras que indiquen cómo se avanzará hacia la descarbonización, varias de las ciudades más importantes del mundo vienen creando e implementando planes o estrategias concretas de acción climática hace por lo menos dos décadas. En el plano de la planificación, podemos resaltar los ejemplos de Buenos Aires (2009 y 2020), Chicago (2008 y 2022), Nueva York (2017), San Pablo (2021), Tokio (2019), entre otros. En el plano de la acción, las ciudades de San Francisco, Copenhague, Sydney y Washington DC, entre otras, ya están actuando para alcanzar cero emisiones en el futuro próximo.
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El hecho de que a lo largo de los últimos años las ciudades hayan sido más coherentes y aplicadas que los Estados-Nación en la búsqueda de iniciativas urbanas de mitigación y adaptación al cambio climático, no es azarosa. Todo lo contrario, pese a no tener autoridad en temáticas de relaciones internacionales, ha sido la organización y creación de organismos multilaterales por parte de ciudades lo que ha promovido acciones climáticas colaborativas. Este es el caso de C40, la cual puede considerarse como en parte resultado del empoderamiento de las grandes urbes. Este espacio de intercambio y apoyo técnico ha contribuido a que varias ciudades incluyan la cuestión climática en sus agendas. Por ejemplo, para el encuentro de ciudades de este año en Buenos Aires, los temas a discutir y considerar son los de la recuperación verde del COVID-19, las ciudades del bienestar y el financiamiento climático.
A medida que crezca la población urbana y las administraciones locales se fortalezcan económica y políticamente, ¿se volverán las ciudades actores incluso más relevantes que los Estados-Nación? ¿Veremos cada vez más conflictos entre los gobiernos nacionales y sus administraciones locales internas? Quedará por ver cómo evoluciona este fenómeno a futuro. Por lo pronto, si bien no puede negarse la importancia que han ganado las ciudades en la esfera internacional, la realidad es que en la actualidad los Estado-Nación continúan siendo el actor principal y más importante de la esfera internacional. Por lo tanto, la agenda climática de las ciudades no es suficiente. La urgencia del calentamiento global demanda acciones inmediatas tanto de los gobiernos locales como de los nacionales, lo que asimismo requiere de nuevas estructuras de gobernanza interjurisdiccional. Ambos deben actuar en conjunto, con celeridad y compartiendo costos para enfrentar este problema. Aún no es demasiado tarde.
* Director del Centro de Estudios Económicos Urbanos (CEEU) de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM).
** Investigador y consultor del CEEU.
