La pasada “medida cautelar” adoptada por la Corte Suprema de Justicia, una vez más, lejos de generar acuerdo, ha provocado posiciones contrapuestas sobre una pregunta fundamental para la convivencia política en un país de estructura federal: ¿quién pone qué (para qué) y cuánto recibe a cambio? Definir un régimen de solidaridad de recursos a respetar por los actores del pacto federal es clave, pues de ese modo se busca morigerar las fuertes asimetrías entre los diversos territorios que conforman la Nación y asegurar ciertos niveles de igualdad en la distribución de bienes y servicios estatales. Sí, otra vez hablamos de solidaridad.
Un breve recorrido sobre el largo y sinuoso derrotero que ha seguido el tema de la coparticipación puede dar cuenta del terreno fangoso en el que estamos situados. Son dos las leyes –y un sinnúmero de modificaciones y leyes conexas–, junto con la Carta Magna, las que estructuran el marco de lo que, hoy por hoy, se aplica en nuestro país. Primero la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos que estableció un régimen transitorio, aunque de una larga duración imprevista; y segundo, la Ley 25.570 que ratifica el acuerdo Nación-provincias-CABA. La primera es sancionada durante el gobierno de Alfonsín en 1988, con la vocación de dar respuesta a las demandas provinciales de pronto iluminadas por la transición democrática. Fue reformulada en ocasiones, aunque nunca a fondo, porque para poder hacerlo, la Constitución del 94 estableció en el artículo 75 (varios incisos) la necesidad de conformar una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara y el aval de todas las provincias. También, la Constitución establecía la aprobación de una ley convenio, con altas exigencias de mayorías y avales, en un lapso de dos años, tarea que nunca se consumó y que dibuja el laberinto resultante. Sí, otra vez hablamos de acuerdos básicos.
En segundo lugar, en mayo de 2002, en plena crisis posconvertibilidad y durante el gobierno de Duhalde, se promulga la Ley 25.570 que ratifica el acuerdo Nación-provincias sobre relación financiera y bases de un régimen de coparticipación federal de impuestos, recoge el esquema de distribución de la ley anterior, establece ciertos porcentajes de impuestos que el Estado nacional retiene para pagos previsionales y, en algunos impuestos, establece otros mecanismos de distribución específica.
Estas leyes tienen la triple función de definir una masa coparticipable, establecer la distribución primaria de impuestos (cuánto se destina al Tesoro nacional, cuánto a las provincias, y cuál es el resto para el Ministerio a cargo), y por último, una distribución secundaria, vale decir, de la torta provincial nomina a partir de ciertos criterios los porcentajes de distribución adjudicados a cada una. Estos criterios resultan claves para establecer una base de igualdad y equidad (siendo que estos conceptos no significan lo mismo) entre Nación, provincias y CABA; y estos criterios no son la Biblia propiamente dicha, probablemente puedan y deban ser rediscutidos a medida que se alcance un grado equivalente de desarrollo.
En el 2016, esta distribución se reformula y reduce lo destinado al Tesoro Nacional, estableciendo un 38,1% (antes 42,3%); aumenta lo destinado a las provincias más CABA, llegando al 61% (antes, 56,6%) y un 1% para ATN (el Fondo de Aportes del TN a las provincias). Cabe destacar que CABA, que no es un Municipio, pero que tampoco es una provincia (aunque tenga algunas facultades que la asemejan) ya fue incluida en el Acuerdo citado del 2002; pero que luego, en el 2016, al calor de los favores de un gobierno amigo, consigue que éste modifique por decreto su porcentaje de distribución estableciendo un incremento nada desdeñable: se pasó del 1,4% al 3,7%. En el 2020, y ya en actual gobierno, primero por decreto (735/20) y luego por ley, se vuelve a cambiar este monto estableciéndolo en un 2,3%, y llevándolo así a sus niveles históricos de participación.
Suele decirse poco que estas transferencias tienen un peso significativo dentro del presupuesto de muchas provincias: alcanzan en promedio el 71% del total presupuestario provincial, aunque varía por caso, por ej., en Formosa o La Rioja representan más del 90%, mientras que en la Ciudad de Buenos Aires sólo alcanzan un 26,68% aproximadamente.
Ya puestos en el 2023, donde cumpliremos cuarenta años de vida democrática, el resolver esta insuficiencia histórica del sistema de reparto de competencias y recursos pueda y deba ser una tarea insoslayable.
*Investigadora Undav/UNQ/Unpaz.
